Votos

Asunto
Acción de Inconstitucionalidad 127/2020
Tema
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en lo que a este voto interesa, por una parte, analizó la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas así como del diverso quinto transitorio de la propia Ley.
Fecha de resolución
08 de Julio de 2021
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad mencionada al rubro, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en lo que a este voto interesa, por una parte, declaró la invalidez del artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas al considerar fundado y suficiente para declarar la invalidez total del precepto, el argumento del accionante en el que sostuvo que el legislador de esa entidad no estableció un esquema de colaboración entre poderes para la designación de los comisionados del Instituto garante local.

Por otra parte, declaró la invalidez del artículo quinto transitorio de la Ley impugnada sobre la base de que, aun cuando con motivo de la expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, el legislador local emitió la ley materia de impugnación, extinguió el entonces Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas y creó el actual denominado Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas; ello no conllevaba la ineficacia de los nombramientos de los comisionados, en tanto que fueron realizados al amparo de la legislación que ya otorgaba la naturaleza de órgano constitucional autónomo al instituto garante local del Estado de Chiapas, conforme con la reforma constitucional en materia de transparencia, con independencia de que, al momento de su creación, aun no contara con atribuciones en materia de protección de datos personales.

En ese sentido, el Pleno de este Tribunal Constitucional determinó que si los nombramientos de los comisionados se emitieron cuando el Instituto ya contaba con la naturaleza de órgano constitucional autónomo, debían ser respetados, porque con ello se garantizaba la independencia y autonomía que reviste a estos órganos, en términos del 37 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Sentido del voto del Ministro
Es en relación con estos temas que formulo este voto particular, de tal manera que lo dividiré en dos apartados.

I. Artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

En relación con este precepto, el Pleno de este Tribunal resolvió que el estudio del argumento en el que el accionante planteó la inconstitucionalidad de la norma, en que el legislador de esa entidad no estableció un esquema de colaboración entre poderes para la designación de los comisionados del Instituto garante local, resultaba fundado y suficiente para declarar su invalidez.

Contrario a lo anterior, en mi opinión, por una parte, debió reconocerse la validez de la norma impugnada y, por otra, la existencia de una omisión legislativa de ejercicio obligatorio, en tanto el Congreso del Estado de Chiapas no otorgó participación al Poder Ejecutivo del Estado, en el procedimiento de designación de los comisionados del Instituto garante local. Lo anterior, con sustento en las consideraciones que a continuación indico.

En primer lugar, es necesario tener presente el contenido de la disposición impugnada, que textualmente establece:

“Capítulo III

De su Integración

Artículo 29.- El Instituto estará integrado por tres Comisionados, uno de los cuales tendrá el carácter de Comisionado Presidente, quien asumirá la representación legal del mismo.

La designación de los Comisionados estará a cargo del Congreso del Estado con facultad soberana, bajo el siguiente procedimiento:

I. El Congreso del Estado a través de la Comisión legislativa correspondiente emitirá una convocatoria pública para que cualquier ciudadano que aspire al cargo de Comisionado, pueda registrarse, a efecto de recibir las solicitudes durante un período de diez días naturales contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria.

Podrá consultar a las organizaciones de la sociedad civil y académicas que estime pertinente, para postular los candidatos idóneos para ocupar el cargo.

II. Concluido el plazo para el registro de los aspirantes al cargo de comisionado, y recibidas las solicitudes con los requisitos y documentos que señale la convocatoria, el Congreso del Estado, a través de la Comisión legislativa correspondiente publicará el número de aspirantes registrados y dentro de los cinco días naturales siguientes, procederá a la revisión y análisis de las mismas, determinando quienes cumplieron con los requisitos exigidos en la presente Ley, mismos que continuarán con el procedimiento de selección.

III. Los aspirantes que hubieren cumplido con los requisitos serán convocados dentro de los cinco días naturales siguientes a comparecer de manera personal al proceso de entrevista en audiencia pública y por separado para la evaluación respectiva ante la Comisión legislativa correspondiente.

IV. Concluido el periodo de entrevistas, la Comisión legislativa correspondiente realizará la propuesta de aquellos aspirantes que cumplan con el perfil necesario para ser designados como comisionados en un plazo que no deberá exceder de tres días naturales, mediante el dictamen correspondiente a fin de proponer al Pleno del Congreso del Estado a los tres candidatos para su discusión y, en su caso, aprobación.

V. El Pleno del Congreso del Estado con el voto de la mayoría de los diputados presentes, aprobarán o rechazarán el dictamen que se les presente.

En caso de no obtener la votación requerida, el Congreso del Estado, deberá iniciar el procedimiento previsto en el presente artículo, en el cual podrán participar de nueva cuenta los aspirantes que participaron en el proceso anterior de selección.

VI. Las personas designadas para ocupar los cargos de Comisionado, protestará (sic) ante el Pleno del Congreso.”

El precepto prevé el procedimiento de designación de los Comisionados del Instituto garante local, a cargo del Congreso del Estado, que inicia con la emisión de una convocatoria por parte de dicho órgano parlamentario, posteriormente se reciben las solicitudes en un periodo de diez días naturales a partir de la publicación de la convocatoria; al respecto, se establece que el Congreso podrá consultar a organizaciones de la sociedad civil y académicas a efecto de que postulen a candidatos que consideren idóneos para el cargo.

Una vez que concluye el plazo de recepción de solicitudes, el Congreso, a través de la Comisión legislativa respectiva, hará público el número de aspirantes registrados y procederá a la revisión y análisis de las solicitudes, para luego determinar quiénes cumplieron con los requisitos exigidos en la Ley.

Los aspirantes que hayan cumplido los requisitos serán convocados a comparecer personalmente al proceso de entrevista en audiencia pública y por separado, para la evaluación respectiva ante la Comisión legislativa en el Congreso; una vez que concluye el periodo de entrevistas, la citada Comisión legislativa realizará la propuesta de los aspirantes que cumplan con el perfil necesario para ser designados como comisionados, mediante el dictamen correspondiente a fin de proponer al Pleno del Congreso del Estado, a los tres candidatos para su discusión y, en su caso, aprobación.

Posteriormente, el Pleno del Congreso del Estado, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, aprobará o rechazará el dictamen que le haya sido presentado. Se precisa que en el supuesto de que no se obtenga la votación requerida, el Congreso deberá iniciar nuevamente este procedimiento, en el cual podrán participar los mismos aspirantes que en el proceso anterior de selección. Finalmente, los designados para ocupar los cargos de Comisionado, protestarán el cargo ante el Pleno del Congreso.

El accionante formula el planteamiento de inconstitucionalidad a partir de la lectura del precepto anterior, con los artículos quinto y decimoprimero transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, que establecen:

“Artículo Quinto.- Los actuales Comisionados continuarán en su encargo hasta en tanto el Congreso del Estado realice las nuevas designaciones, conforme a lo dispuesto en la presente Ley y demás disposiciones aplicables; pudiendo ser elegibles para un nuevo nombramiento.”

“Artículo Décimoprimero.- Por única ocasión el Congreso del Estado, deberá designar en los términos previstos por el artículo 29 de la presente Ley, a los Comisionados del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas, quienes durarán en el ejercicio de sus funciones 7, 6, 5 años respectivamente; lo anterior en cumplimiento a lo establecido en el artículo 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.”

Conforme a dichos preceptos transitorios, los comisionados que actualmente integran el instituto garante local continuarán en el cargo hasta que el Congreso del Estado realice las nuevas designaciones en términos de las leyes aplicables, con la precisión de que podrán ser elegibles para el nuevo nombramiento.

Asimismo, por única ocasión, el Congreso del Estado deberá designar en los términos previstos por el artículo 29 de la propia Ley, a los Comisionados del organismo garante, quienes durarán en el ejercicio de sus funciones siete, seis y cinco años, respectivamente, a efecto de cumplir con el artículo 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Sin embargo, en mi opinión, contrario a lo planteado por el accionante, de la lectura conjunta del artículo 29 con los diversos quinto y decimoprimero transitorios, todos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, no deriva que en el procedimiento de selección se emitirá un dictamen para proponer simultáneamente a los tres aspirantes que habrán de ocupar los tres cargos de Comisionado del órgano garante local.

En principio, me parece importante destacar que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, ahora impugnada, abrogó la diversa Ley de Transparencia de la misma entidad, publicada en el Periódico Oficial del estado número 235, de cuatro de mayo de dos mil dieciséis.

Los trabajos legislativos que le dieron lugar informan que la emisión de la ley local impugnada atendió a que el veintiséis de enero de dos mil diecisiete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, en cuyo régimen transitorio el legislador federal mandató a las entidades federativas a ajustarse a las disposiciones de la referida Ley General, en un plazo no mayor a seis meses siguientes a su entrada en vigor.

En la exposición de motivos se precisó que el entonces órgano garante local del derecho de acceso a la información no cumplía con las exigencias de la Constitución General ni de la Constitución local, porque su función de origen se circunscribió únicamente a ese derecho y no como garante del diverso de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, de tal manera que la iniciativa propuso la extinción del entonces instituto local de transparencia, para dar lugar a un nuevo órgano autónomo que garantizara ambos derechos.

Por su parte, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales que dictaminó la iniciativa, reiteró que el entonces instituto garante de Chiapas no cumplía con las exigencias de la Constitución General, así como la del Estado, porque su función de origen se limitó a la protección del derecho de acceso a la información, de tal manera que resultaba necesario extinguirlo para dar lugar a un nuevo órgano autónomo, denominado “Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas”.

Asimismo, en el dictamen se precisó que era pertinente modificar el artículo 29 de la ley local, a efecto de establecer mejores mecanismos para que el Congreso del Estado llevara a cabo, con mayor claridad, el proceso de selección de los comisionados del Instituto garante.

La extinción del entonces Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, se reflejó en el artículo sexto transitorio de la ley local que ahora se impugna, al establecer que los recursos humanos, materiales y financieros que hasta la entrada en vigor de la Ley se encontraran asignados al Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas que por esa Ley se extinguía, serían transferidos de inmediato al Instituto que se creaba.

Asimismo, en el diverso octavo transitorio , al prever que los compromisos, procedimientos y asuntos pendientes que a la entrada en vigor de la Ley hubiere contraído el Instituto que se extinguía, serían asumidos y atendidos inmediatamente por el Instituto que se creaba. Y en el noveno , al establecer que las atribuciones, referencias y menciones contenidas en las leyes, decretos, reglamentos y demás normatividad aplicable que, a la entrada en vigor de la Ley se otorgaban al Instituto que se extinguía, debían entenderse conferidos al Instituto que se creaba.

De esta manera, en principio me parece que no puede considerarse que el legislador local estableció un procedimiento ad hoc a efecto de desplazar a los tres comisionados que, a la fecha de presentación de la acción de inconstitucionalidad, ocupaban los cargos de comisionados, puesto que, al decretar la extinción del entonces Instituto de Transparencia del Estado, se actualizó la necesidad de nombrar a los comisionados que integrarían el nuevo organismo garante que, incluso, podían ser los mismos, pues así se dispuso en la parte final del artículo quinto transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas, siempre que resultaran elegidos mediante el procedimiento previsto en el artículo 29 de la referida ley.

Ahora, considero que el procedimiento de designación de los comisionados del instituto garante local, establecido en la norma impugnada, no permite que se emita un dictamen para proponer de manera directa a los tres aspirantes que habrán de ocupar los tres cargos de Comisionado del órgano garante local.

El procedimiento de selección de comisionados del organismo garante del Estado de Chiapas, establecido en el precepto impugnado, se lleva, una primera parte, ante una Comisión Legislativa que:

1. Emitirá una convocatoria pública para que cualquier ciudadano que aspire al cargo de comisionado pueda registrarse.
2. Recibirá solicitudes en un periodo de diez días naturales contados a partir de la publicación de la convocatoria.
3. Concluido el plazo de recepción de solicitudes, publicará el número de aspirantes registrados.
4. Procederá a la revisión y análisis de las solicitudes.
5. Determinará a los aspirantes que cumplieron con los requisitos exigidos en la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas, que continuarán con el proceso de selección.
6. Convocará a los aspirantes precisados en el punto que antecede, para comparecer en forma personal a entrevista en audiencia pública y por separado, para la evaluación ante la Comisión legislativa respectiva; y,
7. Concluidas las entrevistas, realizará la propuesta de los aspirantes que cumplan con el perfil para ser designados comisionados, mediante el dictamen correspondiente a fin de proponer al Pleno del Congreso del Estado a los tres candidatos para su discusión y, en su caso, aprobación.

Posteriormente, el procedimiento de selección ante el Pleno del Congreso del Estado de Chiapas se limita a la aprobación o rechazo del dictamen presentado por la Comisión legislativa, con el voto de la mayoría de los diputados. De no obtener la votación requerida, se debe iniciar nuevamente este mismo procedimiento, en el que pueden participar de nueva cuenta los participantes del proceso anterior.

De dicho procedimiento, específicamente después de concluidas las entrevistas y determinados quiénes cumplen con el perfil requerido para el cargo de comisionado, se advierte que la Comisión legislativa respectiva debe realizar al Pleno del Congreso, a través de un dictamen, la propuesta de tres aspirantes que serán los candidatos; esta propuesta es la que será discutida y, en su caso, aprobada.

Es a través de la referida discusión, y consecuente votación del dictamen que contenga a los tres candidatos propuestos por la Comisión legislativa, que el Pleno del Congreso del Estado deberá elegir a la persona que ocupará el cargo de comisionado. La discusión por el Pleno del Congreso sobre la propuesta de tres candidatos por parte de la Comisión legislativa indica que a través de este procedimiento no se eligen a los tres comisionados, sino a uno de los tres candidatos para ocupar uno de los tres cargos de comisionado del instituto garante local.

Ahora, es cierto que, como lo refiere el accionante, en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el cuatro de mayo de dos mil dieciséis, que fue abrogada por la ley que ahora se impugna, en el artículo 18, fracción IV, sí disponía que el dictamen contenía “ternas” para comisionados, al señalar expresamente que “Concluido el periodo de comparecencias, el Congreso del Estado realizará la propuesta de aquellos aspirantes que cumplan con el perfil necesario para ser designados como comisionados mediante el dictamen correspondiente, que contenga las ternas para Comisionados, y lo presentará al Pleno del Congreso, para su discusión y, en su caso, aprobación.”; no obstante, la ley impugnada modifica ese aspecto.

Sin embargo, considero que ese hecho no puede dar lugar a que la designación de los tres comisionados que integrarán el Instituto local de transparencia del Estado Chiapas, se realice de manera directa, o simultáneamente, como lo refiere el accionante, puesto que expresamente la norma establece que la Comisión legislativa presentará al Pleno del Congreso un dictamen con tres candidatos, y esta propuesta será discutida por el referido Pleno, por lo que válidamente se advierte que de dicha discusión derivará la designación de uno de los comisionados del instituto, no así de los tres.

Las consideraciones anteriores me parece que llevaban a calificar infundado el concepto de invalidez en la parte que el accionante refiere que con dicha modificación legal se contraviene el principio de progresividad previsto en el artículo 1º constitucional, porque, como señalé, el procedimiento establecido por el legislador para la selección de los servidores públicos que ocuparán el cargo de comisionados del Instituto garante local, sí prevé la propuesta de tres candidatos para elegir solo a uno de ellos.

Otra de las modificaciones que advierte el accionante con la emisión de la ley local impugnada, y que considera inconstitucional, consiste en el tipo de mayoría que se exige para la aprobación del dictamen por el que se propone al Pleno del Congreso, a los aspirantes a ocupar el cargo de Comisionado, establecida en el artículo 29, fracción V, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

Señala que la Constitución General, en el artículo 6º, establece que se requiere de la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes en el Senado para nombrar a los Comisionados del organismo garante nacional, esto es, al menos el sesenta y seis por ciento de la votación; sin embargo, la ley local impugnada, en el artículo 29, fracción V, la contraría, porque establece que será necesaria la votación de la mayoría de los diputados presentes, es decir, el cincuenta por ciento de los votos más uno, lo cual inobserva los principios de independencia y autonomía del órgano garante local.

Indica que los organismos constitucionales autónomos también lo son de los partidos políticos, en tanto son órganos técnicos de control que no se guían por intereses partidistas o coyunturales y, para su funcionamiento ideal, no solo deben ser independientes de los poderes tradicionales, sino también de los partidos o de otros grupos de poder. De tal manera que un nivel mayor de consenso entre las diversas fuerzas políticas representadas, puede ser indicador del nivel de implicación de voluntades que precede a la integración de órgano garante, lo que refleja el grado de su independencia.

Así, considera que determinar la votación de dos terceras partes de los legisladores presentes como necesaria para designar un nuevo comisionado, permite apreciar el nivel de acuerdo político exigido y el grado de respaldo institucional con que resultan investidos los Comisionados, lo que no sucede al reducir el número de legisladores necesarios para la designación, como en el caso de la ley que se impugna.

Después de citar los criterios emitidos por este Tribunal Constitucional en relación con los órganos constitucionales autónomos , así como a Neumman y a Guillermo Cejudo , a efecto de fortalecer la autonomía política de los órganos garantes, el accionante sostiene que, al reducir el número de legisladores necesarios para aprobar los nombramientos de los comisionados, se contraviene el principio de progresividad consagrado en el artículo 1º constitucional.

Señala que, al igual que la colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en el procedimiento de selección de los comisionados del organismo garante, sostenida por la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 74/2018 , también debe considerarse como parámetro de validez, la mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes en el Congreso, que establece la Constitución, lo que derivaría en la inconstitucionalidad de la mayoría “innominada” establecida en la norma impugnada.

En mi opinión, el concepto de invalidez es infundado.

El Tribunal Pleno ya se ha pronunciado en relación con las bases que las legislaturas locales deben cumplir en el procedimiento de creación de los organismos garantes del derecho de acceso a la información y protección de datos personales en las entidades federativas, al resolver la acción de inconstitucionalidad 74/2018.

En ese precedente, se determinó que en la creación de los organismos locales, el legislador debe atender a que la conformación numérica de los integrantes, debe corresponder con un número impar y estos se denominarán Comisionados; que para la designación de los comisionados debe participar tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo; que, previamente al nombramiento, debe realizarse una amplia consulta a la sociedad; que la duración del encargo de los comisionados no será mayor a siete años y que debe procurarse la equidad de género entre los integrantes.

Sin embargo, no se estableció como una de las bases para el procedimiento de designación de los comisionados, que el nombramiento se aprobara por el congreso local con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, como se establece en la fracción VIII del apartado A del artículo 6º constitucional, respecto de la designación de los comisionados del instituto garante nacional.

El Instituto accionante sostiene que la mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes en el Congreso, que establece la Constitución, debe considerarse como parámetro de validez del procedimiento de designación seguido ante los congresos de los estados; sin embargo, no comparto esa postura.

Al respecto, nuevamente es importante acudir a los trabajos legislativos que dieron lugar a la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, en el que, específicamente en el dictamen de las iniciativas, las comisiones dictaminadoras dedicaron un apartado específico al mecanismo de designación de los integrantes del órgano garante.

En estos trabajos se realizó una revisión a las leyes de las entidades federativas, en relación con el mecanismo de nombramiento de los integrantes de los organismos garantes en la materia, que reflejó una falta de uniformidad en dicho mecanismo. Posteriormente, a efecto de contar con mayores elementos para tomar una decisión al respecto, se hizo un análisis del mecanismo de nombramiento de los órganos constitucionales autónomos del Estado mexicano. Además, se realizaron algunas reflexiones sobre el mecanismo de nombramientos que la Constitución estableció para los organismos constitucionales autónomos y para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Al respecto, se precisó que la Constitución señala dos mecanismos generales de nombramiento para los órganos constitucionales autónomos, uno compartido, en el que se requiere la intervención de dos de los Poderes constituidos, como en el caso del INEGI y del BANXICO en el que participan los Poderes Ejecutivo y Legislativo; y el nombramiento exclusivo, en el que se requiere sólo la intervención de uno de los Poderes, como en el caso de la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Al analizar el mecanismo de designación de los Ministros de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se estableció que la lógica constitucional detrás del hecho de que dos Poderes intervengan en la designación, se basa en que es uno de los tres Poderes constituidos que no recibe el mandato directamente del pueblo, por lo que tal intervención es para efectos de legitimación democrática, según el criterio del Constituyente Permanente.

Así, las Comisiones advirtieron la lógica constitucional en relación con los nombramientos, a saber, en el caso de uno de los Poderes constituidos, como esta Suprema Corte, en el que el nombramiento demanda la intervención de los otros Poderes constituidos y, toda vez que tiene mayor jerarquía que los órganos constitucionales autónomos, la Constitución señala un mecanismo de nombramiento; en el supuesto de los órganos constitucionales autónomos, los nombramientos los realiza uno solo de los Poderes constituidos o dos de ellos, y por tener una menor jerarquía, la Constitución no mandata un procedimiento expedito que garantice un nombramiento en un plazo perentorio.

Con base en lo anterior, las comisiones dictaminadoras determinaron que debía establecerse un mecanismo de colaboración en que se atendiera a la propuesta del Senado de la República y que el Ejecutivo tuviera el derecho de objetar, lo que, consideró, genera la plena independencia de los Comisionados respecto del Ejecutivo Federal.

Asimismo, se estableció que debía implementarse un mecanismo de designación que permitiera dotar al organismo garante de plena autonomía y libertad frente a los partidos políticos o grupos parlamentarios del Senado de la República, de tal manera que dicha designación se debía construir frente a un acuerdo y amplio consenso de sus integrantes, para lo que debía contar con una mayoría calificada que permitiera esa independencia de cualquier partido político; no obstante, también se consideró que debía permitirse una elección en la que, aun cuando el Poder Ejecutivo objetare, no fuera requerida una mayoría tan amplia como aquella para la designación en primera ocasión.

Así, se estableció que el mecanismo de nombramiento de los comisionados del organismo garante permitiría la articulación de dos Poderes de la Unión y su colaboración para generar la plena autonomía en los integrantes de dicho organismo.

Estos son algunos de los antecedentes más destacados en relación con el procedimiento de designación de los comisionados del organismo garante nacional, que clarifican que una de las bases a que debe ceñirse la integración de los órganos garantes locales, es el relativo a la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la designación de los comisionados, no así la votación requerida en el congreso local para su nombramiento, puesto que ello forma parte del libre establecimiento del procedimiento de selección de los integrantes de los organismos garantes locales, que el legislador federal asignó a las legislaturas de las entidades federativas.

Efectivamente, las entidades federativas cuentan con libertad de configuración en el procedimiento de selección de los comisionados que habrán de integrar el instituto garante local, puesto que así lo dispuso el legislador federal en el artículo 37 de la Ley General del Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Además, el Tribunal Pleno ya ha sostenido que las indicaciones sobre el nombramiento de los comisionados del organismo garante nacional que prevé el artículo 6, fracción VIII, de la Constitución, no son replicables a las entidades federativas.

En esta medida, el hecho de que en el artículo 29, fracción V, de la Ley de Transparencia impugnada se haya establecido una votación distinta por parte del Congreso local a efecto de aprobar la designación de los comisionados del instituto garante local, no puede considerarse transgresor de postulado fundamental alguno, en razón de que, como se señaló, por disposición expresa del artículo 37 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, corresponde a las Legislaturas de los Estados establecer y desarrollar ese procedimiento en su legislación.

Dicho lo anterior, partiendo de que estamos en un escenario de libertad configurativa por parte de las legislaturas locales en el establecimiento del procedimiento de designación de los comisionados del organismo garante local, en la que, conforme al artículo 116, fracción VIII, de la Constitución Federal, se debe atender a los principios y bases establecidos en el diverso artículo 6º constitucional y en la Ley General en la materia; contrario a la postura del accionante, no advierto cómo es que el legislador de Chiapas, al establecer una votación distinta a la prevista en el artículo 6, fracción VIII, constitucional, compromete los principios de autonomía e independencia que deben regir a esta institución.

El Estado de Chiapas, haciendo uso de su libertad configurativa, puede válidamente prever que el Pleno del Congreso de la entidad federativa, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, aprobarán o rechazarán el dictamen que se les presente con los candidatos para ocupar el cargo de comisionado en el instituto garante local. El artículo 37 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública solo dicta que en las leyes de las entidades federativas se determinará lo relativo al procedimiento de selección de los integrantes de los organismos garantes locales, pero nada dice sobre la votación necesaria para la designación de los comisionados.

Considerar que una votación de la mayoría de los diputados presentes en la sesión del Congreso del Estado no respeta la independencia y autonomía con que deben manejarse los comisionados que habrán de integrar el instituto garante local, implica considerar que este tipo de votación no privilegia el consenso de las fuerzas políticas y que, por ello, el nombramiento de los comisionados carezca del respaldo y la legitimidad necesarias para la relevante función que desarrollan o que todas las determinaciones que se toman bajo esta votación, no otorgan esa independencia; de esta manera, una mayoría calificada por el parte del Congreso en la designación no es una condición necesaria de la autonomía de los organismos garantes locales.

Por esas mismas razones, tampoco considero a que la reducción del número de legisladores necesarios para aprobar los nombramientos de los comisionados contraviene el principio de progresividad consagrado en el artículo 1º constitucional; por lo que, en mi opinión, el concepto de invalidez en esa parte es infundado.

En otro orden, también considero que es infundado el argumento que sostiene el accionante en diversa parte del primer concepto de invalidez, en el sentido de que la norma impugnada no establece si se requiere de una mayoría absoluta, relativa (o simple) de votación para la aprobación o el rechazo del dictamen por parte del Congreso del Estado, lo cual contraría el principio de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Es cierto que el artículo 29, fracción V, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas no establece si la votación requerida en el Congreso del Estado, a afecto de aprobar o rechazar el dictamen que contenga la terna de candidatos a ocupar el cargo de comisionado en el organismo garante local, debe ser de una mayoría absoluta o simple; sin embargo, en mi opinión, ello no contraviene el principio de seguridad jurídica, porque de la legislación de la entidad se advierte que la requerida es una mayoría absoluta.

A efecto de demostrar lo anterior, debe tenerse presente que el artículo 142 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Chiapas establece que todas las votaciones se resolverán por mayoría absoluta de votos, a excepción de los supuestos en que la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica o el propio reglamento dispongan que se resolverán por las dos terceras partes de los votos.

La Constitución Política del Estado de Chiapas, en el último párrafo del artículo 102 , prevé que la ley de la materia y sus reglamentos establecerán lo relativo a los requisitos para ser Comisionado, al procedimiento de designación y remoción del cargo, así como las atribuciones que corresponden a los Comisionados en el desempeño de sus labores y el funcionamiento; sin prever el tipo de votación requerida en el Congreso para la designación.

Por su parte, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Chiapas tampoco establece el tipo de votación requerida para esos efectos. Finalmente, el Reglamento Interior del Congreso de la entidad prevé diversos supuestos en los que se requiere una votación de las dos terceras partes de los diputados que integran la legislatura, como aquél en el que el Presidente del Congreso sea reemplazado por el Vicepresidente por no observar las prescripciones del Reglamento ; ese también es el quórum requerido en las sesiones en que se discutan leyes ; para prorrogar las sesiones ordinarias ; y para la aprobación de un asunto como de urgente u obvia resolución (en este supuesto se requerirá el voto de las dos terceras partes de los diputados que estén presentes).

Además, el Reglamento Interior del Congreso del Estado define la mayoría absoluta como el cincuenta por ciento de una votación más uno y la mayoría calificada como aquella en la que se exigen porcentajes especiales de votación como dos terceras partes del número total de votos, esto es, por encima de la votación requerida para la mayoría absoluta.

En ese sentido, me parece que la norma impugnada que establece que el Pleno del Congreso del Estado con el voto de la mayoría de los diputados presentes, aprobará o rechazará el dictamen que les sea presentado, analizada con el resto de las normas que rigen las funciones del Congreso del Estado, refleja que se trata de una mayoría absoluta de los diputados presentes; de tal manera que, en mi opinión, contrario a lo que plantea el accionante, la disposición impugnada no contraviene el principio de seguridad jurídica.

En consecuencia, en mi opinión, debía reconocerse la validez del artículo 29 de la Ley Transparencia y Acceso la Información Pública del Estado de Chiapas.

Por su parte, considero que resultaba fundado el primer concepto de invalidez, en el que el accionante sostuvo que se actualizaba una omisión legislativa de ejercicio obligatorio, porque el legislador no estableció un esquema de colaboración entre poderes para la designación de los comisionados, dado que el artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas prevé que estará a cargo del Congreso del Estado con facultad soberana, lo que es inconstitucional.

De esta manera, al omitir contemplar la participación del Poder Ejecutivo del Estado en al procedimiento de designación de los comisionados del organismo garante local, en mi opinión, debía condenarse al Congreso del Estado de Chiapas a legislar al respecto.

II. Artículo quinto transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

En otro orden, el Pleno de este Tribunal Constitucional declaró la invalidez del artículo quinto transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas al considerar que, aun cuando, con motivo de la expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, publicada el veintiséis de enero de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, el legislador local emitió la ley que ahora se impugna, extinguió el entonces Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas y creó el actual denominado Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas; ello no conlleva la ineficacia de los nombramientos de los comisionados, en tanto que fueron realizados al amparo de la legislación que ya otorgaba la naturaleza de órgano constitucional autónomo al Instituto garante local del Estado de Chiapas.

En ese sentido, resolvió que podía afirmarse válidamente que la norma impugnada actualiza una remoción inconstitucional de los comisionados y, con ello, una intromisión indebida en la integración del Instituto garante local, so pretexto de otorgarle nuevas atribuciones en materia de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados.

Sin embargo, no compartí la invalidez decretada, porque, en mi opinión, la norma impugnada no actualiza una forma de remoción de los Comisionados, contraria a la Constitución.

Para justificar mi posición, en principio me parece importante destacar que, como lo refiere el Instituto accionante, es cierto que los Comisionados del Instituto garante local fueron designados con sustento en una ley local vigente en su momento, que ya otorgaba la naturaleza a dicho organismo como constitucional autónomo, en concordancia con la reforma constitucional en materia de transparencia publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce.

Asimismo, es cierto que los nombramientos se llevaron a cabo durante la vigencia de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que, en el artículo 39 , establece que la remoción de los Comisionados únicamente puede actualizarse en términos del Título Cuarto de la Constitución Federal.

No obstante, considero que las circunstancias bajo las que les fue otorgado el nombramiento no generan, a manera de derecho adquirido por parte de quienes ocupan los cargos, que indefectiblemente deba cumplirse el periodo para el que fueron designados, aun en el supuesto de que el Congreso del Estado haya determinado la extinción del Instituto garante local, so pretexto de que únicamente puede decretarse su remoción en términos del Título Cuarto de la Constitución Federal.

En mi opinión, en el caso se actualizó un supuesto superviniente que, como uno de sus efectos, trae consigo la remoción de los comisionados del organismo garante local, porque el legislador del estado de Chiapas, en ejercicio de sus atribuciones, decretó la extinción del entonces Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas y creó el actual Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas.

En efecto, conforme al artículo 116, fracción VIII, de la Constitución corresponde a los estados establecer los organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados, responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, para lo que deberán atender a los principios y bases previstos en el artículo 6o. de la Constitución y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que, a su vez, establece las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.

Expresamente el segundo párrafo del artículo 37 de la Ley General referida establece que en las leyes de las Entidades Federativas se determinará lo relativo a la estructura y funciones de los Organismos garantes, así como la integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes de dichos Organismos garantes, de conformidad con lo señalado en el Capítulo Segundo de la propia Ley General, dedicado a los organismos garantes.

En ese sentido, considero que fue en ejercicio de esa libertad de configuración, que el Congreso del Estado de Chiapas determinó la extinción del anterior Instituto local para crear uno nuevo, al que otorgó un espectro más amplio de acción, debido a que su creación atendió la emisión de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares.

Lo anterior lo advierto de los trabajos legislativos que dieron origen a la ley impugnada, en tanto informan que su emisión atendió al propósito de adecuarla en materia de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, derivado de la emisión de la ley general en esa materia, en la que el legislador federal mandató a las legislaturas locales a adecuarse dentro del plazo de seis meses a que la ley marco entrara en vigor.

En ese sentido, considero que puede afirmarse válidamente que, contrario a lo que refiere el Instituto accionante, en el caso no se actualiza una remoción inconstitucional de los comisionados, tampoco una intromisión indebida en la integración del Instituto garante local, sino la extinción total del organismo a efecto de otorgarle nuevas atribuciones en materia de protección de datos personales, lo que implicaba la pérdida de la eficacia jurídica de los nombramientos otorgados a efecto de poder integrarlo conforme a las características y funciones del nuevo órgano.

La transición a través de la extinción del Instituto creado como organismo constitucional autónomo, derivado de la reforma constitucional en materia de trasparencia publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, al actual Instituto, solo responde al propósito del Constituyente local de transitar a un nuevo órgano que no solo sea garante del derecho de acceso a la información pública, sino también del diverso de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, para lo que consideró necesaria la extinción del Instituto originalmente creado en cumplimiento a la referida reforma constitucional.

De esta manera, el nuevo Instituto garante del estado de Chiapas no solo continúa con la misma naturaleza de órgano constitucional autónomo, especializado, independiente, imparcial y colegiado, responsable de garantizar la transparencia del servicio público y el derecho de acceso a la información pública, sino también del derecho a la protección de los datos personales en posesión de los Sujetos Obligados del Estado, manteniendo su plena autonomía técnica, de gestión, operación y decisión.

Con base en ello, considero que la conclusión del encargo de los Comisionados del Instituto garante local, que se refleja en el precepto transitorio impugnado, era compatible con la extinción del referido organismo constitucional autónomo, decretada por el Congreso del Estado.

Lo anterior, debido a que la extinción del organismo garante local puede generar una causa directa y mediata de terminación del encargo de los Comisionados que lo integran, que ubica al órgano reformador de la Constitución Local en el supuesto de erigir, conforme a su ámbito de libre configuración, al nuevo Instituto Chiapaneco de Acceso a la Información Pública como un organismo público autónomo, para el que debía designar a los nuevos integrantes para ocupar el cargo de Comisionados, con base en las nuevas reglas de designación previstas en la ley vigente.

Aunado a lo anterior, la propia norma transitoria impugnada establece la posibilidad de que los Comisionados que integran el Instituto garante extinto, puedan ser elegidos para el nuevo nombramiento, por supuesto, en cumplimiento del procedimiento y los nuevos lineamientos establecidos por el legislador local en la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas.

En otro orden, no advierto cómo es que el hecho de que se interrumpa el periodo para el que fueron designados los Comisionados del anterior Instituto garante local, transgrede la autonomía del Instituto, puesto que su autonomía tiene sustento en su propia naturaleza como órgano constitucional autónomo y no en el cumplimiento del periodo para el que son designados sus comisionados.

De esta manera, contrario a lo que afirma el accionante, considero que no se actualiza una intromisión indebida en la integración del órgano constitucional autónomo de Chiapas, al tenor de la jurisprudencia P./J. 81/2004, de rubro: “PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS.” , porque la conclusión del encargo de los Comisionados deriva de la extinción del Instituto garante local.

Por las consideraciones anteriores, en mi opinión, debió reconocerse la validez del artículo quinto transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estrado de Chiapas.

Estas razones constituyen las consideraciones que justifican el presente voto particular.
Se abrirá en otra página