Votos

Asunto
Acción de Inconstitucionalidad 139/2020 y sus acumuladas 142/2020, 223/2020 y 226/2020
Tema
Se analizó la constitucionalidad del Decreto número 690, por el que se reforman diversos artículos y se adicionan y se derogan diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos, y de la Ley de Acceso a las Mujeres a una vida libre de violencia para el Estado de Morelos, en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género y paridad, publicado el ocho de julio de dos mil veinte, en el periódico oficial “Tierra y Libertad” de esa entidad.
Fecha de resolución
05 de Octubre de 2020
Tipo de voto
Voto concurrente
Sentido de la resolución
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad se declaró la invalidez del Decreto número 690, por el que se reforman diversos artículos y se adicionan y se derogan diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos, y de la Ley de Acceso a las Mujeres a una vida libre de violencia para el Estado de Morelos, en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género y paridad, publicado el ocho de julio de dos mil veinte, en el periódico oficial “Tierra y Libertad” de esa entidad; por haberse legislado durante la veda electoral.
Sentido del voto del Ministro
Si bien en este caso compartí la invalidez del decreto con base en que se legisló durante la veda legislativa-electoral que establece el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución ; a través de este voto destaco que, eventualmente, podría haber reformas que no fueran sustantivas o trascendentes y, en ese sentido, no actualizan la contravención al artículo constitucional referido, lo que traería como consecuencia que también debieran analizarse las violaciones al procedimiento legislativo que dio origen al Decreto impugnado.

El artículo 105 de la Constitución, en su penúltimo párrafo, textualmente señala:

Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Considero que para determinar el orden de estudio en este tipo de asuntos, en los que se plantean tanto violaciones a la veda electoral como al procedimiento legislativo que da origen al Decreto impugnado en su totalidad, deben analizarse, en primer lugar, los presupuestos constitucionales que se pueden generar a la luz del texto antes transcrito del párrafo penúltimo del artículo 105. Ese artículo refiere dos claros vetos. Uno contiene una prohibición absoluta y el otro una relativa. De acuerdo con ello, los legisladores, federales o locales, en sus ámbitos competenciales, no pueden válidamente legislar en materia electoral. Estos son, según el texto expreso de la Constitución:

a) La prohibición (veto) absoluta, por la que se les prohíbe promulgar y publicar, dentro de los noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse, cualquier norma electoral.

b) La prohibición relativa, es la que permite al legislador federal o local, una vez iniciado el proceso electoral, a realizar modificaciones legales siempre y cuando no sean fundamentales.

Esto se explicó en los trabajos legislativos del Poder Constituyente Permanente, en la Iniciativa presentada , en los términos que se transcriben, textualmente, a continuación:

Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que la leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.

De lo anterior se hace evidente que en su origen, sin duda, la pretensión del Poder Revisor de la Constitución fue que cualquier reforma electoral, implicara cambios fundamentales o no, previo al inicio de los respectivos procesos electorales, federales o locales, tuviese que promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de ese inicio formal. Ello según lo manifestado en la transcrita parte pertinente de la Iniciativa –que no fue controvertido en los trabajos legislativos de la Cámara de Origen (Diputados) ni en la Revisora (Senado)-, en el sentido de que cualquier modificación pudiese ser sujeta, conforme al cumplimiento de las formalidades establecidas para el trámite de una acción de inconstitucionalidad, al escrutinio por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a efecto de dar total certeza de la regularidad constitucional de las normas electorales en el proceso comicial por iniciar .

La prohibición relativa surgió, aunque no está documentado, en el reconocimiento de quienes intervinieron en las negociaciones de la reforma constitucional a la muy posible necesidad de hacer ajustes legales menores, ya iniciado el proceso electoral, frente a omisiones o errores secundarios, para darle funcionalidad y practicidad al proceso electoral, sin que ello permitiera, en caso alguno, hacer cambios esenciales que pudiesen atentar contra los valores, principios o reglas fundamentales establecidos en la Constitución. En el caso de la prohibición relativa, siempre existirá para el juez constitucional competente la posibilidad de hacer el escrutinio constitucional relativo a lo fundamental o no de las normas expedidas, conforme a las reglas de interpretación pertinentes.

No obstante que el texto de la Constitución es claro respecto del párrafo que se analiza, en cuanto al alcance textual que tiene, el Pleno de la Suprema Corte lo ha interpretado a lo largo del tiempo y ha llegado, bajo un enfoque funcional, a criterios que le dan un alcance diferente a la prohibición absoluta.

En un primer precedente emitido el ocho de noviembre de dos mil cinco, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 29/2005 , el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución, establece, al mismo tiempo, una obligación y una prohibición en torno a las leyes electorales, ya sean federales o locales, respecto de su promulgación, publicación y reforma.

Se señaló que en el primer caso, la vinculación se encuentra relacionada con un límite temporal, pues se expresa en el sentido de que dichas normas deben quedar publicadas y promulgadas en un plazo específico, esto es, noventa días antes del proceso en el que vayan a aplicarse; señalándose que la prohibición referida opera, durante el periodo señalado, siempre que las modificaciones sean fundamentales.

Se destacó que en la exposición de motivos de la reforma constitucional de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se estableció que la prohibición en los dos aspectos ya descritos, se refiere a las leyes que vayan a aplicarse en un determinado proceso electoral, es decir, la prohibición únicamente opera si las leyes electorales que se emiten afectan el proceso electoral que iniciará en el plazo de noventa días o bien durante su desarrollo.

Así, se precisó que la intensión del Constituyente Permanente fue la de limitar las reformas sustanciales a las leyes electorales del país, tanto noventa días antes del inicio de los procesos electorales como iniciados dichos procesos; esto, como ya se dijo, pues era necesario que tales modificaciones sustanciales fueran examinadas por el Tribunal Pleno a efecto de determinar su conformidad o no con la Constitución Federal, previamente al inicio del proceso electoral, con el objeto de dar certeza jurídica a dichos procesos. Sin embargo, se consideró que aquellas modificaciones no sustanciales, intrascendentes o formales sí podían realizarse incluso dentro del proceso electoral, lo cual no afectaría al propio proceso, precisamente por su intrascendencia.

En ese sentido, el Tribunal Pleno consideró que para determinar si efectivamente se violaba lo establecido en el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo de la Constitución Federal, era necesario determinar si la modificación normativa realizada es o no sustancial (la Constitución usa el vocablo fundamental), tanto dentro de los 90 días previos, como iniciado el proceso electoral.

Estas consideraciones dieron lugar a las tesis: P./J. 98/2006, de rubro: “CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO ; y, P./J. 87/2007, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MODIFICACIONES LEGALES FUNDAMENTALES", CONTENIDA EN LA FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.

El Tribunal Pleno destacó que esa interpretación también resulta acorde con la estipulación relativa a que durante el proceso electoral pueden realizarse modificaciones legislativas siempre y cuando no sean fundamentales; en esa lógica se ha entendido que el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, por un lado permite que los legisladores comunes puedan legislar y modificar las normas que rigen los procesos electorales ya iniciados tales procesos, siempre que dichas modificaciones no sean fundamentales, y en ese mismo tenor prohíbe modificaciones fundamentales noventa días antes del inicio de tales procesos.

En específico, respecto al alcance de la expresión “modificaciones legales fundamentales” prevista en la fracción II, penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal, el Tribunal Pleno ha señalado que la modificación será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales.

Así, las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma que repercuta en las reglas a seguir durante el proceso electoral; por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter mencionado.

El alcance que se ha dado a dicha expresión resulta relevante pues de ello dependerá la determinación sobre si la ley electoral impugnada vulnera o no el precepto citado del artículo 105 constitucional y, por ende, la determinación sobre su inaplicabilidad o no para el proceso electoral que estuviere próximo a iniciar.

En este contexto, si la reforma cuestionada por haberse promulgado y/o promulgado dentro del periodo de 90 días previos al inicio del proceso electoral, y contiene únicamente modificaciones fundamentales en el sistema electoral de que se trate, entonces lo que procede conforme a los criterios del Pleno es declarar la invalidez; por lo contrario, si dichas modificaciones son de aquellas que no alteran de manera sustancial disposiciones que rigen el proceso electoral del que se trate, no se actualizaría la causa de invalidez por violación al párrafo penúltimo del artículo 105 de la Constitución General; y, en ese caso, si hubo impugnación también por violaciones al proceso legislativo, entonces se tendría que estudiar si se acreditan dichas violaciones y, en su caso, de considerarse acreditadas, declarar la invalidez del proceso legislativo.

En el caso concreto, coincidí con la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno en que la modificación normativa realizada tiene el carácter de fundamental dado que el legislador introdujo cambios sobre paridad de género y representación proporcional. En lo que hace a este último aspecto, entre otros supuestos, elevó el porcentaje de votación para que un partido político pueda tener derecho a espacios por representación proporcional; modificó el procedimiento de asignación de diputaciones por ese principio, y modificó la fórmula para la designación de diputaciones; y, por lo que hace a regidurías, también elevó el porcentaje para que los partidos políticos tengan derecho a participar en la distribución de éstas, con consecuentes cambios en la fórmula de asignación, entre otros aspectos. Todas las normas integraban subsistemas normativos que permitían considerar las modificaciones como fundamentales.

En ese sentido, si la reforma se publicó cuando ya estaban transcurriendo los noventa días a que se refiere el artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, es evidente que se contravino la prohibición establecida en dicho precepto constitucional; por lo que, en el asunto en específico, resultaba necesario solamente referir en las consideraciones la razón para, en el asunto concreto que se discutía, no fuera necesario también realizar el estudio de las violaciones al procedimiento legislativo.

Los argumentos señalados anteriormente justifican la presentación de este Voto Concurrente.
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