Votos

Asunto
Acción de Inconstitucionalidad 20/2017
Tema
Determinar si el decreto emitido por el Congreso del Estado con el número mil seiscientos trece (1613), por el que se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, publicado el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete —que regulaban la duración en el cargo y posibilidad de ratificación de los Magistrados Numerarios del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal de Justicia Administrativa y del Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes—vulnera los principios de igualdad, no discriminación, legalidad, seguridad jurídica y acceso a la justicia e inamovilidad judicial, consagrados en los artículos 1°, 16, 17 y 116, fracción III, de la Constitución Federal.
Fecha de resolución
13 de Julio de 2020
Tipo de voto
Voto Concurrente
Sentido de la resolución
En el apartado “CUARTO. Causales de improcedencia” de la sentencia, se decretó el sobreseimiento respecto de los artículos 89, párrafos décimo, décimo primero y décimo segundo, y 109-ter, párrafo sexto, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reformado mediante el Decreto Número Mil Seiscientos Trece, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, debido a que no se formularon argumentos en su contra.

En el apartado “SEXTO. Estudio de fondo. Derogación del sistema de ratificación o reelección de los magistrados con base en su evaluación”, por unanimidad de once votos, se reconoció la validez de la derogación y modificaciones que sufrieron diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en los cuales se preveía (antes del decreto impugnado) que los Magistrados durarían en su cargo un primer periodo de seis años y podrían ser ratificados para cubrir un periodo adicional por ocho años más, y luego, con motivo de la reforma, se estableció que los Magistrados durarían un periodo de catorce años, sin posibilidad de ratificación.

Finalmente, en el apartado “SÉPTIMO. Inconstitucionalidad del artículo tercero transitorio del decreto combatido”, por mayoría de ocho votos, se declaró la invalidez del artículo tercero transitorio del decreto impugnado, en el que se había determinado que los Magistrados que en el momento de la reforma estuvieran ocupando dichos cargos durarían, por única ocasión, veinte años.
Sentido del voto del Ministro
En la sesión respectiva manifesté que formularía un voto concurrente a efecto de precisar, por una parte, algunas razones adicionales por las que consideraba que en el presente caso estaba de acuerdo con la derogación del sistema de ratificación o reelección de los Magistrados del Estado de Morelos (considerando sexto), y por otra, para aclarar por qué voté por la invalidez de la ampliación del plazo contenida en el artículo tercero transitorio del decreto combatido (considerando séptimo).

En atención a ello, a continuación formulo el presente voto.

1. Razones por las que voté por la validez de la derogación del sistema de ratificación o reelección de los Magistrados del Estado de Morelos.

Tal como lo señalé en la sesión de trece de julio de dos mil veinte, en el presente caso compartí la determinación de validez respecto de la derogación del sistema de ratificación o reelección de los Magistrados del Estado de Morelos; sin embargo, considero necesario aclarar que, además de las razones expuestas en el proyecto presentado por el ponente, y avaladas por la mayoría, mi voto en ese sentido atendió principalmente a que del análisis histórico-evolutivo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos podemos advertir que cuando el Constituyente introdujo el sistema de ratificación de Magistrados de los Poderes Judiciales de los Estados –actualmente previsto en su artículo 116, fracción III–, lo hizo con el fin de fortalecer la estabilidad e inamovilidad de dichos juzgadores –que son quienes integran el órgano cúpula del Poder Judicial en las Entidades Federativas–, sin que ello implicara que la ratificación fuera la única forma de lograr o alcanzar esa finalidad.

Esto es, si bien el Constituyente Federal introdujo en el mencionado precepto la “reelección” de los Magistrados locales, ello no implicó que las legislaturas de los Estados tuvieran que prever necesariamente en sus Constituciones y leyes orgánicas dicha figura, pues como dije, la pretensión principal fue que se garantice la estabilidad de tales funcionarios, una vez definido el tiempo que durarán en su encargo.

Lo anterior se puede corroborar de los siguientes antecedentes:

a) El sistema de reelección de Magistrados se introdujo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno. Previo a esa reforma, la Constitución Federal no hacía referencia alguna a la reelección o posibilidad de ratificación de los Magistrados, ya fuera Federales o locales.

Fue con motivo de la citada reforma que se reguló, en el artículo 73, fracción VI, base cuarta, último párrafo , la posibilidad de reelegir a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del entonces Distrito Federal y territorios federales, y en el diverso 97, primer párrafo , la posibilidad de reelegir a los Magistrados de Circuito del Poder Judicial de la Federación.

En la exposición de motivos que dio origen a la citada reforma constitucional se mencionó, entre otras cuestiones, que:

“[…]
Ha habido oportunidad en el cuerpo de esta exposición de fundamentar por qué los Ministros actualmente integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deben permanecer en sus cargos, con su carácter de inamovibles. Sin embargo, el Ejecutivo estima que es conveniente mantener el principio de la inamovilidad en forma de hacer compatible su vigencia con un sistema que permita a la Suprema Corte de Justicia corregir los errores que eventualmente se cometen al hacer las designaciones de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito. En efecto, la experiencia demuestra que el hecho de que una persona tenga buenos antecedentes para ocupar un cargo judicial, no siempre garantiza el acierto en los nombramientos. La función judicial reclama atributos y cualidades que muchas veces no se acreditan si no una vez que se está en el desempeño de aquélla. Por eso piensa el Ejecutivo que debe adoptarse como norma permanente el criterio que el Constituyente de 1917 sostuvo como transitorio en este respecto ; a saber: que los funcionarios judiciales sean designados por un plazo prudente, que permita a la Suprema Corte apreciar su capacidad y eficacia y que expirado ese período de prueba, los funcionarios reelectos adquieran, entonces sí, la inamovilidad. Las reformas constitucionales que iniciamos tienen la significación inmediata de reafirmar para el futuro la vigencia del principio de la inamovilidad judicial, que realmente queda intocado.
La Suprema Corte de Justicia goza constitucionalmente de la facultad de designar a los Magistrados de Circuito y jueces de Distrito. Esta norma no se varía en lo absoluto, pues el Ejecutivo reconoce que aquélla es el órgano más apropiado para escoger a los titulares de otros Tribunales del Poder Judicial de la Federación y, ahora, al proponer temperancias al principio de la inamovilidad, da nueva muestra de la confianza que debe merecer el más Alto Tribunal de la Federación, pues deja a su responsabilidad, discreción y mesura, el establecimiento de una magistratura federal eficaz y honrada, por la selección que haga en el presente - a través del régimen transitorio de la iniciativa - o en el futuro, mediante el término de prueba que se propone, de los nuevos funcionarios.
Por eso la iniciativa no altera el artículo 94 de la Constitución en lo que se refiere a la actual integración de la Suprema Corte de Justicia, y propone la reforma del primer párrafo del 97, a efecto de que los Magistrados de Circuito y los jueces de Distrito que sean objeto de nueva designación, antes de adquirir el carácter de inamovibles, permanezcan cuatro años ininterrumpidos en el ejercicio de su encargo; pero al mismo tiempo, por estimarlo así justo, establece en sus artículos transitorios, que los actuales jueces de Distrito y Magistrados de Circuito, que a través de la selección que esperamos haga la Suprema Corte, sean nuevamente designados y hayan estado permanentemente en sus cargos durante dichos cuatro años, sean ya inamovibles.
En realidad, queremos insistir en que la prueba de cuatro años, a que debe quedar sujeto, en el presente o en el futuro todo juez federal designado por la Suprema Corte, es únicamente para que se pueda aquilatar su honestidad, capacidad y eficacia en el desempeño de su encargo, con lo cual se lograrán dignos titulares de los órganos federales de la justicia.
El nuevo sistema transitorio de la inamovilidad se explica también, por la radical transformación que en cuanto a la redistribución de competencias en amparos se consulta, lo cual motiva la creación de Tribunales Colegiados de Circuito.
Desgraciadamente, hemos de reconocer, de acuerdo con la opinión pública generalmente pronunciada en este sentido, que los noblísmos ideales de la inamovilidad no han dado sus frutos en la justicia común y que es preferible por tanto su renovación y mejoramiento.
Reconocer que es indispensable renovar y mejorar la administración de justicia del Distrito y Territorios Federales no significa, como lo dije ya en mi mensaje de septiembre, ignorar que entre los actuales titulares de la Magistratura varios hay que la honran con su conducta ejemplar pública y privada. Es simplemente constatar, como un hecho doloroso pero cierto, que la opinión pública ha hecho perdido la confianza en que esas virtudes adornen a todos los jueces y Magistrados.
La reforma propuesta que suprime la inamovilidad en la justicia del fuero común, se adiciona con la declaración constitucional de que los funcionarios que a ella pertenezcan, podrán ser reelectos. Creemos de esta manera que podrá realizarse un doble objetivo: el de que juristas distinguidos tengan aliciente adecuado para prestar sus servicios en esta rama de la administración de justicia tan necesitada de renovación, y el de que se pueda lograr, a través del tiempo y de la selección, una magnífica magistratura”.

Mientras que del proceso legislativo respectivo se puede advertir que el Constituyente compartió la iniciativa propuesta.

b) El diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete se modificó por completo el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con motivo de esa reforma, en el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 116 se estableció:

“Los magistrados durarán en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados”.

Cabe señalar que en la iniciativa presentada por el Ejecutivo no se hizo alguna mención específica en relación con la posibilidad de reelección o ratificación de los Magistrados. Fue hasta el dictamen elaborado por la Cámara de origen (Senadores) que se indicó:

“[…]
El párrafo sexto de la fracción que se analiza cumple una de las necesidades insoslayables a fin de lograr una verdadera independencia del poder judicial: la de permanencia en el cargo. Para mantener autonomía de criterio, sin detrimento de la seguridad social personal y familiar, se establece que los magistrados durarán en su encargo el tiempo que señalen las constituciones locales y podrán ser reelectos en ese cargo y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos del Estado. Esto es, quien sea ratificado en su cargo de magistrado por su eficiente desempeño y por su probidad, después de esa ratificación, sólo podrá ser relevado por causa justificada. Es indudable que las leyes de cada entidad federativa podrán hacer extensiva esa inamovilidad, señalando los requisitos de la misma, a otros servidores públicos encargados de impartir justicia, pero en la Constitución se establece ya el principio de inamovilidad de los magistrados”.

Posteriormente, en la discusión que se llevó a cabo en la referida Cámara, el Senador Sobarzo Loaiza señaló:

“[…]
Para hacer posible las garantías de seguridad jurídica establecidas en el Artículo 17 Constitucional, especialmente a la luz de la nueva redacción propuesta, se requiere de la independencia de magistrados y jueces en todo el ámbito nacional.
Resulta claro que no puede haber seguridad jurídica concebible sin división de poderes, pues este principio no sólo aparta a los Estados de la posibilidad de caer en el absolutismo, sino que es presupuesto indispensable para que cada uno de ellos cumpla adecuadamente su función sin intromisiones de los otros.
Por lo tanto, hay que establecer los medios adecuados, como se busca en la Iniciativa, para lograr una verdadera independencia del Poder Judicial en todas las Entidades del país y que los jueces no tengan más norma rectora que la ley.
Hay que superar todo vestigio de caciquismo estatal en torno a la administración de justicia y cerrar las puertas a las arbitrariedades a que conduce el hecho de que los jueces estén supeditados en ocasiones a gobernantes o sujetos a caprichos de ámbito local.
Una de las condiciones básicas para garantizar la independencia de los altos funcionarios judiciales es la estabilidad en el cargo, pues ésta proporciona a los servidores de la administración de justicia la seguridad de que, mientras su conducta sea apegada a Derecho y obre con justicia, gozará de permanencia en su puesto.
Ya lo decía Alexander Hamilton en "El Federalista", hace doscientos años, que la adhesión uniforme e inflexible a la ley, indispensable en los tribunales de justicia, manifiestamente no puede esperarse de jueces que estén en posesión de sus cargos en virtud de designaciones temporales. Y a ello agregaba: "Los nombramientos periódicos, cualquiera que sea la forma como se regulen o la persona que los haga, resultarían fatales para esa imprescindible independencia".
De ahí, pues, la trascendencia de la disposición que se pretende incluir en la fracción III del Artículo 116, que establece que los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, que podrán ser reelectos, y que si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados”.

Por su parte, el Dictamen de la Cámara revisora (Diputados) precisó:

“[…]
Se propone también que a nivel constitucional se salvaguarde la facultad de cada tribunal superior de justicia de designar a los jueces de primera instancia o a los que, con cualquier denominación, sean equivalentes a éstos en las entidades federativas y que se asegure la permanencia en el cargo de los funcionarios judiciales para mantener autonomía de criterio, sin detrimento de la seguridad social, personal y familiar del juzgador. Al efecto se establece que los magistrados durarán en su encargo el tiempo que señalasen las constituciones locales y podrán ser reelectos en ese cargo y, si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los estados. Las leyes de cada entidad federativa podrán hacer extensiva esa inamovilidad, señalando los requisitos de la misma, a otros servidores públicos encargados de impartir justicia, pero en la constitución se establece ya el principio de inamovilidad, el artículo 116 de la minuta en examen consagra el principio de remuneración adecuada e irrenunciable, remuneración que podrá [sic] ser disminuida durante el desempeño de la función judicial, corolario necesario de la independencia judicial”.

De lo anterior puede advertirse que la razón por la que se introdujo la figura de la reelección de los Magistrados locales en el artículo 116, fracción III, de la Constitución, fue principalmente generar estabilidad y permanencia en el cargo de los Magistrados.

Pero de esa reforma no se advierte que el Constituyente haya establecido que todos los Congresos Estatales estuvieran obligados a prever en sus Constituciones la figura de la reelección o ratificación en el cargo de Magistrados, sino que solamente se estableció la posibilidad de que ello pudiera hacerse así, como una forma de garantizar la estabilidad y permanencia a los citados juzgadores que, como cabeza de los Poderes Judiciales, requieren contar con medidas especiales que garanticen su autonomía e independencia.

De ahí que considere que en este aspecto, las legislaturas locales cuentan con cierta libertad configurativa, pues si bien están obligadas a salvaguardar los principios que garantizan la función jurisdiccional, entre los que se encuentran los de estabilidad y permanencia, ello no implica que tal salvaguarda deba satisfacerse necesariamente a través de la figura de la reelección de los Magistrados.

En este sentido, desde mi perspectiva, son las propias legislaturas de los Estados quienes, dependiendo de las características propias de sus Entidades, pueden determinar cuál es la mejor forma de cumplir con las garantías judiciales establecidas en la Constitución Federal, y en consecuencia, establecer –o no– en sus Constituciones y leyes orgánicas la figura de la reelección de los Magistrados como una forma de cumplir con las referidas garantías.

Ello en el entendido de que si los Constituyentes locales optan por no establecer la reelección de Magistrados, entonces deberán justificar el por qué de su decisión; y en ese caso, serán esas razones, junto con el análisis de la legislación correspondiente a la Entidad respectiva, las que podrán someterse a control constitucional y determinar la validez o no de la reforma o sistema respectivo.

Una vez precisado lo anterior, considero que en el caso específico del Estado de Morelos –motivo de análisis en el presente asunto– debe tomarse en consideración que el marco normativo anterior a la reforma impugnada preveía que los Magistrados podían durar un primer periodo de seis años, con posibilidad de reelegirse o ratificarse para un segundo periodo con duración de ocho años más, esto es, catorce años en total.

Por lo tanto, si en el presente caso la reforma combatida implicó que en lugar de dos períodos, tuvieran uno solo por un lapso de catorce años –igual al tiempo total que podían durar anteriormente si se completaban los dos periodos referidos–, puede advertirse que, desde la perspectiva de la estabilidad y permanencia de los Magistrados de esa Entidad, no se transgredieron en forma alguna las garantías judiciales a que se ha hecho referencia.

Ahora bien, debo señalar que lo anterior no implica que los Magistrados del Estado de Morelos que sean nombrados por un único periodo de catorce años no puedan ser supervisados y, en su caso, sancionados por no cumplir su encargo con honradez o por incurrir en algún tipo de responsabilidad, pues no debemos olvidar que tales funcionarios se encuentran sometidos al sistema nacional anticorrupción, e incluso pueden ser sujetos de juicio político.

Finalmente, estimo necesario precisar que si bien el sentido en que se votó el presente asunto –en cuanto al aspecto que aquí se analiza– parecería un abandono del criterio establecido en precedentes del Tribunal Pleno en los que se analizaron diversos actos y normas (reformas a Constituciones y leyes locales) que incidían en la ratificación de Magistrados, lo cierto es que, desde mi particular punto de vista, ello no necesariamente debe entenderse así, pues por una parte, los precedentes y el presente asunto guardan diferencias que justifican la votación diferenciada , y por otra, como lo señalé en párrafos precedentes, mi postura no implica que los Gobiernos de los Estados no deban o puedan establecer en sus Constituciones la reelección o ratificación de Magistrados, sino que, atendiendo a su libertad configurativa, pueden hacerlo o no, dependiendo de sus circunstancias particulares, siempre y cuando ello quede debidamente justificado.

2. Razones por las que voté por la invalidez de la ampliación del plazo contenida en el artículo tercero transitorio del decreto combatido.

En relación con el sentido de mi voto respecto de este punto, simplemente considero conveniente precisar que además de las razones sostenidas por la mayoría, y reflejadas finalmente en la sentencia, el sentido que prevaleció en este punto (y el cual compartí) es coincidente con la postura que señalé al formular voto particular en la acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada –relativas a la impugnación de la ampliación del plazo de diversos Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación–, en donde indiqué, entre otras cosas, que compartía “lo sostenido en el proyecto en el sentido de que la disposición impugnada transgrede el principio de irretroactividad porque las consecuencias de la disposición reformada ya se estaban actualizando en el tiempo, por lo que incidió en las situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de la disposición vigente y, por lo tanto, ocasionó incertidumbre jurídica por alterarse supuestos y consecuencias tales como la elección de los magistrados para ciertos periodos previamente instituidos mediante un procedimiento constitucionalmente legítimo que ya estaban surtiendo sus efectos desde la designación primigenia”.

No inadvierto que existe un antecedente en la Carta Magna en el que se autorizó el establecimiento de plazos más largos que aquellos establecidos en la propia Constitución –me refiero a lo que aconteció con la reforma Constitucional de 31 de diciembre de 1994, en la que se eliminaron los cargos vitalicios para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se estableció la duración en su cargo de 15 años, además de que las designaciones de los Ministros se realizaría de manera escalonada–.

Con motivo de esa reforma, se previó en el transitorio cuarto, párrafo tercero, del decreto respectivo , que de los once nuevos Ministros, dos de ellos concluirían su encargo el último día de noviembre del año dos mil tres; otros dos el mismo día pero del año dos mil seis; dos más en dos mil nueve; luego otros dos en dos mil doce y los últimos tres restantes el último día de noviembre de dos mil quince.

Ello, a fin de asegurar la renovación escalonada de los Ministros integrantes del Más Alto Tribunal del país.

Del sistema escalonado establecido por primera ocasión en el transitorio en cita, se puede advertir que 5 de los nombramientos (los dos que concluirían en dos mil doce y los tres que terminarían en dos mil quince) durarían más de quince años (dos durarían diecisiete años y tres durarían veinte años), esto es, un plazo mayor que el establecido en la propia Constitución para el desempeño del cargo.

Sin embargo, hay que destacar que en esa ocasión, a diferencia de lo que sucedió en la reforma a la Constitución del Estado de Morelos que aquí se analiza, se estaba ante una reforma integral del Poder Judicial de la Federación y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual sufrió un cambio completo en su estructura, funcionamiento y atribuciones, lo que provocó que la Ministra y Ministros designados para ocupar los cargos por los plazos mayores a quince años, fueran de nueva incorporación y, por ende, no estuvieran ocupando el cargo .

En razón de lo así expuesto, comparto la invalidez del transitorio tercero del decreto combatido en la presente acción de inconstitucionalidad, por el que se amplió el plazo por el que originalmente se había designado a los Magistrados del Estado de Morelos que ya se encontraban en funciones.
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