Votos

Asunto
Acción de Inconstitucionalidad 240/2020
Tema
Se analizó la constitucionalidad de los artículos 73 al 76 y 79 al 84 de la Ley de Educación del Estado de Yucatán, expedida mediante Decreto 270/2020 publicado en el Diario Oficial del Gobierno de dicha entidad, el veintinueve de julio de dos mil veinte.
Fecha de resolución
21 de Octubre de 2021
Tipo de voto
Voto concurrente
Sentido de la resolución
1. El Tribunal Pleno, por falta de consulta previa a personas indígenas, así como a personas con discapacidad, declaró la invalidez de los artículos 73 al 76 y 79 al 84 de la Ley de Educación del Estado de Yucatán, expedida mediante Decreto 270/2020 publicado en el Diario Oficial del Gobierno de dicha entidad, el veintinueve de julio de dos mil veinte.

En lo que a este voto interesa, en relación con el argumento formulado por el Poder Legislativo de la entidad, en el sentido de que debía atenderse al contexto actual generado por la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2, que generó la restricción de actividades en todo el territorio nacional, Tribunal Pleno señaló que las medidas de emergencia sanitaria no pueden ser empleadas como una excusa para adoptar decisiones, sin implementar un procedimiento de consulta previa, y eludiendo las obligaciones constitucionales y convencionales.

A efecto de justificar lo anterior, citó la Recomendación 1/2020, publicada el diez de abril de dos mil veinte, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la que encomendó a los Estados miembros a abstenerse de promover iniciativas legislativas en los territorios de los pueblos indígenas durante el tiempo en que dure la pandemia. En ese sentido, señaló que, a efecto de no vulnerar el derecho a la consulta previa y proteger la vida, la salud y la integridad de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como de las personas con discapacidad, era recomendable abstenerse de promover iniciativas legislativas y/o continuar con éstas, en los casos en que debían dárseles participación activa.

Con base en lo anterior, determinó que, derivado de la emergencia sanitaria, el Poder Legislativo de Yucatán debió abstenerse de emitir disposiciones susceptibles de afectar a los pueblos y comunidades indígenas de la entidad, así como a las personas con discapacidad, si no existían las condiciones necesarias para llevar a cabo un procedimiento de consulta previa, en el que se hubiera garantizado el derecho de protección a la salud y la propia vida de dichos sectores de la población.

2. Por otra parte, en el apartado de efectos de la sentencia, el Pleno de este Tribunal Constitucional estableció que, ante las serias dificultades y riesgos que implicaría celebrar la consulta respectiva durante la pandemia por el virus SARS-COV2, con fundamento en lo previsto en el artículo 45, párrafo primero de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución federal, lo procedente era que la invalidez decretada debía postergarse por dieciocho meses; plazo dentro del que el Congreso del Estado de Yucatán debe llevar a cabo la consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como a las personas con discapacidad, y emitir la regulación correspondiente.

3. Por último, en los efectos de la invalidez decretada, la mayoría del Pleno de este Tribunal Constitucional se pronunció por no declarar la invalidez por extensión de diversos preceptos de la Ley de Educación del Estado de Yucatán.
Sentido del voto del Ministro
1. En mi opinión, la Recomendación 1/2020, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, no puede interpretarse en el sentido de que las autoridades de los Estados parte, deben abstenerse de realizar consultas tanto a personas indígenas como a personas con discapacidad, con motivo de la emergencia sanitaria global por COVID 19.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con el apoyo de sus Relatorías Especiales sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales y sobre Libertad de Expresión, adoptó la referida resolución con estándares y recomendaciones bajo la convicción de que las medidas adoptadas por los Estados en la atención y contención de la pandemia debían tener como centro el pleno respeto de los derechos humanos.

La Comisión formuló diversas recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros, partiendo de la base de, entre otros aspectos, el impacto sobre todos los derechos humanos frente a los contextos ocasionados por la pandemia, en especial del derecho a la salud; el rol fundamental de la independencia y de la actuación de los poderes públicos, en particular de los poderes judiciales y legislativos, cuyo funcionamiento debía asegurarse aún en contextos de pandemia; que mediante la restricción o limitaciones a los derechos se pueden generar impactos en el goce de otros derechos de manera desproporcionada en determinados grupos y que, por lo tanto, se hacía necesaria la adopción de medidas positivas de protección adicionales para estos grupos; y que, al momento de emitir medidas de emergencia frente a la pandemia, los Estados debían brindar y aplicar perspectivas interseccionales y prestar especial atención a las necesidades y al impacto diferenciado de dichas medidas en los derechos humanos de los grupos históricamente excluidos o en especial riesgo.

En lo que interesa, las recomendaciones consistieron en adoptar de forma inmediata, urgente y con la debida diligencia, todas las medidas adecuadas para proteger los derechos a la vida, salud e integridad personal de las personas que se encuentren en sus jurisdicciones frente al riesgo de la pandemia; guiar su actuación conforme a diversos principios y obligaciones, como el deber de que los Estados protejan los derechos humanos atendiendo a las necesidades de protección de las personas y que esta obligación involucraba el deber de organizar todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que aseguraran jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos; la abstención de cualquier autoridad de violar derechos humanos; y que el objetivo de todas las políticas y medidas que se adoptaran debían basarse en un enfoque de derechos humanos que contemplara la universalidad e inalienabilidad; indivisibilidad; interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos; la igualdad y la no discriminación; la perspectiva de género, diversidad e interseccionalidad; la inclusión; la rendición de cuentas; el respeto al Estado de Derecho y el fortalecimiento de la cooperación entre los Estados.

También estableció como recomendaciones instrumentar espacios oportunos de participación social para la evaluación de los impactos y resultados de las medidas adoptadas, que permitan gestionar los ajustes necesarios desde un enfoque de derechos humanos; asegurar que toda restricción a los derechos humanos con la finalidad de protección de la salud en el marco de la pandemia, cumpliera con los requisitos establecidos por el derecho internacional de los derechos humanos. En particular, estableció que dichas restricciones debían cumplir con el principio de legalidad, ser necesarias en una sociedad democrática y estrictamente proporcionales para atender la finalidad legítima de proteger la salud; además, considerar los enfoques diferenciados requeridos al momento de adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos de los grupos en situación de especial vulnerabilidad; así como para mitigar los impactos diferenciados que dichas medidas puedan generar.

Específicamente en cuanto a los pueblos indígenas, la Comisión recomendó “Abstenerse de promover iniciativas legislativas y/o avances en la implementación de proyectos productivos y/o extractivos en los territorios de los pueblos indígenas durante el tiempo en que dure la pandemia, en virtud de la imposibilidad de llevar adelante los procesos de consulta previa, libre e informada (debido a la recomendación de la OMS de adoptar medidas de distanciamiento social) dispuestos en el Convenio 169 de la OIT y otros instrumentos internacionales y nacionales relevantes en la materia.”

Por su parte, en cuanto a las personas con discapacidad, la Comisión recomendó, en lo que a este voto interesa, adoptar los ajustes razonables y apoyos necesarios para garantizar que este grupo pueda ejercer sus derechos humanos en condiciones de igualdad en contextos de medidas de aislamiento o contención.

La parte esencial del contenido de la Resolución 1/2020, precisada en líneas anteriores, me conducen a considerar que la obligación de los Estados de velar por la plena vigencia de los derechos humanos de todas las personas, en específico frente a la pandemia actual, no puede dar lugar a entender que las autoridades legislativas se encontraban impedidas para emitir legislación relacionada con personas indígenas o personas o discapacidad; por el contrario, al emitirlas y realizar las consultas previstas tanto en el Convenio 169 de la OIT como en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, durante el proceso legislativo debían tomar las medidas de contención necesarias, a efecto de prevenir los efectos de la pandemia, en protección del derecho a la salud.

Incluso, considerar que el legislador se encontraba impedido para emitir leyes que regularan aspectos relacionados con estos grupos, pudiera llevar a un estado de violación de sus derechos humanos, ante la falta de reconocimiento de determinados derechos o la emisión de normatividad que les resultara benéfica.

En el caso específico, la abstención del legislador implicaba dejar de lado la regulación del derecho a la educación para estos grupos en la entidad, derecho fundamental que esta Suprema Corte ha considerado como un factor esencial para garantizar una sociedad justa, al resultar una condición sine qua non para asegurar la igualdad de oportunidades en el goce de otros derechos fundamentales y en el acceso equitativo a otros bienes sociales para el funcionamiento de un bien público de gran relevancia como lo es una sociedad democrática de tipo deliberativo, además de un bien indispensable para el desarrollo de una pluralidad de objetivos colectivos y, en ese sentido, un aspecto indisociable de un estado de bienestar.

Por ello, al resolverse el asunto, me pronuncié en contra de los párrafos ochenta y ocho y ochenta y nueve de la sentencia, debido a que precisan un impedimento para el Congreso del Estado de Yucatán de legislar en materia de personas indígenas y personas con discapacidad, ante la contingencia global actual.

2. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido plazos distintos a efecto de que surta efectos la invalidez que se decreta en cada caso, así, como se señala en la sentencia, ha determinado el plazo de seis meses para que los congresos locales den cumplimiento a las declaraciones de invalidez derivadas de la falta de consulta de los pueblos y comunidades indígenas, o de doce meses, tal como se determinó en las acciones de inconstitucionalidad 84/2016, 81/2018 y 201/2020,; de ciento ochenta días naturales para el surtimiento de efectos de la declaración de invalidez de actos legislativos respecto de los cuales se omitió la consulta previa a las personas con discapacidad.

3. Derivado de los riesgos provocados por la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del virus que causa el COVID-19, y ante el gran número de elecciones a celebrarse, el Pleno de este Tribunal Constitucional a partir de la resolución de la acción de inconstitucionalidad 212/2020, fallada en sesión celebrada el uno de marzo de dos mil veintiuno, amplió el plazo a efecto de dar oportunidad a las legislaturas locales de practicar las consultas previas tanto a personas indígenas como a personas con discapacidad y, para que, dentro del mismo plazo, con base en los resultados de dichas consultas, emitieran la regulación respectiva en materia de educación indígena, así como de educación inclusiva.

En relación con este tema, a través del presente voto destaco que, en mi opinión, el Pleno de esta Suprema Corte, en la sentencia debió precisar que el legislador, atendiendo a la situación específica de cada entidad federativa, respecto de la evolución de la pandemia en el estado, está en aptitud de determinar la práctica de las consultas, incluso en un tiempo menor a los dieciocho meses previstos en la ejecutoria.

Sin embargo, este Tribunal Constitucional ha sostenido que, al fallarse la acción de inconstitucionalidad, deben extenderse los efectos de la declaratoria a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, sean de igual o menor jerarquía que la de la combatida, si regulan o se relacionan directamente con algún aspecto previsto en ésta, aun cuando no hayan sido impugnadas, porque el vínculo de dependencia que existe entre ellas determina, por el mismo vicio que la invalidada, su contraposición con el orden constitucional que debe prevalecer.

En ese sentido, en mi opinión, en el asunto de que se trata debieron extenderse los efectos de la declaratoria de invalidez a los artículos 13, fracción II, inciso b), 14, fracción IV, 17, primer párrafo y fracción XI, 33, fracción XXXV, 34, fracciones I, XXVI y XXVIII, 42, fracciones I, II y III, 64, segundo y tercer párrafos, 80, fracción V, 83, fracción IV, 96, 102, último párrafo, 112, segundo párrafo, 116, primer párrafo, 135, tercer párrafo, y 150, fracción XV, de la Ley de Educación del Estado de Yucatán, expedida mediante Decreto 270/2020 publicado en el Diario Oficial del Gobierno de dicha entidad, el veintinueve de julio de dos mil veinte.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 32/2006 de este Tribunal Pleno, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA”.
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