Votos

Asunto
Acción de Inconstitucionalidad A.I 99-2016
Tema
Constitucionalidad del artículo único del Decreto por el que se reforma el artículo Cuarto de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación del ‘Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el uno de julio de dos mil dieciocho.
Fecha de resolución
03 de Febrero de 2016
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
La mayoría de los Ministros integrantes del Pleno consideraron infundados los argumentos de los partidos políticos en lo que sostenían la incompetencia del Congreso de la Unión para modificar los ciclos del primer escalonamiento de los magistrados electorales, pues al momento en que fue publicado el decreto de reformas impugnado (tres de noviembre de dos mil dieciséis), aún no estaban vacantes lo puestos que deberían de cubrir los nuevos magistrados y, por tanto, tampoco existía inconveniente constitucional alguno para que se incrementara el periodo de duración de las etapas del escalonamiento, si ni siquiera era posible que aquéllos iniciaran su gestión.

Lo anterior en atención a que para la renovación escalonada de los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la ley orgánica de ese Poder primigeniamente fue establecido un mecanismo de transición en el que la designación y toma de protesta del cargo debería realizarse a más tardar el treinta de octubre de dos mil dieciséis, pero las personas nombradas no asumirían sus funciones de inmediato, sino que lo harían hasta el cuatro de noviembre siguiente.

Ello significa que en el lapso comprendido entre el treinta y uno de octubre y el tres de noviembre de dos mil dieciséis, los magistrados anteriores aún desempeñarían sus atribuciones de manera ordinaria porque todavía no había vacantes que cubrir bajo el nuevo sistema de permanencia en el órgano jurisdiccional, y por su parte, los recién designados, bajo esa condición, podrían seguir realizando sus anteriores actividades profesionales remuneradas.

Así, la designación y protesta constitucional de los siete nuevos Magistrados se llevó a cabo el veinte de octubre de dos mil dieciséis, lo cual no implicó que en esa fecha existieran trece magistrados –sumando los entrantes con los salientes que para entonces eran seis–, sino solamente significaba que en términos de la disposición legal impugnada fueron nombrados anticipadamente los funcionarios que habrían de sustituir a los Magistrados de plazo cumplido, pues sería ilógico que pudiera duplicarse la ocupación de los mismos cargos en forma simultánea.

A juicio de la mayoría, si bien es verdad que la disposición transitoria que preveía el nombramiento escalonado ya había agotado su misión conforme su redacción original, también lo es que no podría afirmarse con rigor técnico que al momento de la toma de protesta ya estaba constituida la nueva composición de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues ello sería tanto como aseverar que en un momento dado coexistían simultáneamente dos conformaciones del mismo órgano jurisdiccional, lo cual desde luego no puede entenderse así por lo ilógico que resultaría pretender situar a ambas integraciones en un plan de paridad, cuando la relación que hay entre ellas es indudablemente de existencia sucesiva, es decir, al extinguirse una, inicia la subsecuente.

Asimismo, la mayoría consideró importante resaltar que el escalonamiento de los Magistrados tiene por finalidad esencial combinar renovación y experiencia, lo cual se logra a través de un mecanismo en el que los primeros ocupantes de los cargos tienen estancias temporales diversas, de modo tal que los sucesores de los primeros funcionaros en concluir su encomienda se adscriban en la dinámica funcional de un órgano colegiado, cuyos posibles cambios de criterio o de operación administrativa por su incorporación se lleven a cabo de manera paulatina, mediante ciclos de gestión diferenciados para que los originalmente nombrados vayan terminando su encargo en forma progresiva.

Por tanto, sostienen, no debe confundirse la designación de los Magistrados con su escalonamiento, ya que se trata de dos decisiones distintas. La primera coloca a todos los nombrados en la misma condición de idoneidad para ocupar el cargo sin diferencia alguna; lo segundo, significa que los designados tendrán que situarse en alguna de las etapas en las que se dividen legalmente los tiempos de los cargos para lograr sus conclusiones progresivas, no porque sean distintos sus merecimientos, sino por la imprescindible necesidad de combinar a futuro renovación y experiencia mediante la incorporación gradual de nuevos integrantes al tribunal.

En consecuencia, la certeza que se exige en esta materia impide prorrogar el periodo del escalonamiento de quienes ya detentan el cargo, pero esa exigencia no es aplicable en relación con quienes aún no lo ejercen, pues en estricto sentido lógico ni siquiera podría calificarse de “prórroga” la extensión de la etapa del tiempo de escalonamiento de estos últimos, porque no es posible “prorrogar” lo que aún no comienza a surtir sus consecuencias legales en forma efectiva, esto es, a generar obligaciones, remuneraciones, responsabilidades y todo aquello que es inherente a la función pública.

De igual forma, precisaron que la facultad de diseñar el escalonamiento de los plazos de los nombramientos de los Magistrados electorales corresponde al Congreso de la Unión, y no al Senado de la República, pues a éste únicamente le compete llevar a cabo la designación, la fijación del lapso que les corresponde dentro del escalonamiento y la respectiva toma de protesta, todo ello a partir de las ternas que le proponga esta Suprema Corte, de manera que también es inexacto que la reestructuración del escalonamiento le hubiese arrebatado una atribución exclusiva a aquél.

Finalmente, consideraron que a pesar de la reforma reclamada, el Congreso de la Unión mantuvo intacta la decisión soberana del Senado de la República de colocar en los tres ciclos (mínimo, intermedio y mayor) la distribución del tiempo de estancia en el cargo de los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Lo anterior porque la reforma no alteró ni el número de personas situadas en cada tramo del escalonamiento, ni la existencia de las fases menor, media y máxima de la estancia que tendrían en la integración de ese órgano jurisdiccional, por lo que no puede afirmarse que se invadió su facultad de definir quiénes debían ocupar los periodos dentro de esos rangos, pues los servidores públicos colocados en el primer, segundo y tercer periodos del escalonamiento siguieron colocados de la misma manera.
Sentido del voto del Ministro
Desde mi perspectiva, en la disposición normativa impugnada el Congreso de la Unión se auto-adscribió una competencia para poder incidir en el nombramiento o en el periodo de mandato de una magistratura electoral (prorrogándolo) sin sustento constitucional, debido a que en el artículo 99, párrafo décimo primero, de la Constitución Federal fue concedido al Congreso una competencia legislativa para regular el escalonamiento de los Magistrados, mas no una autorización para participar en las etapas del procedimiento de designación, tal como fue sostenido en el proyecto.

Asimismo, también comparto lo propuesto por el Ministro ponente en el sentido de que el cambio legislativo impugnado transgredió el principio de certeza en materia electoral al modificar en las condiciones de los nombramientos, inamovilidad y estabilidad de los titulares de la función jurisdiccional electoral, lo que su vez generó una vulneración a los principios de acceso a la justicia y división de poderes en su vertiente de independencia judicial.

De igual forma, comparto lo sostenido en el proyecto en el sentido de que la disposición impugnada transgrede el principio de irretroactividad porque las consecuencias de la disposición reformada ya se estaban actualizando en el tiempo, por lo que incidió en las situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de la disposición vigente y, por lo tanto, ocasionó incertidumbre jurídica por alterarse supuestos y consecuencias tales como la elección de los magistrados para ciertos periodos previamente instituidos mediante un procedimiento constitucionalmente legítimo que ya estaban surtiendo sus efectos desde la designación primigenia.

No obstante, la razón principal por la que en mi opinión la disposición impugnada es inconstitucional tiene que ver con lo planteado por los partidos políticos demandantes y considerado parcialmente fundado en el proyecto sometido a consideración del Pleno, en el sentido de que dicha disposición transgrede los principios de periodicidad y elección escalonada que se derivan del artículo 99, párrafo décimo primero, de la Constitución Federal, dado que al modificarse los periodos de encargo de los Magistrados electorales para siete y ocho años fue alterada la armonización del régimen electoral pretendida por el Poder Constituyente Permanente. A continuación explico los motivos de esta postura.

En primer término, señalo que desde mi perspectiva, la legitimación inicial de un juzgador y, en su caso, de cualquier servidor público depende de que su nombramiento se haya llevado a cabo en cumplimiento de los presupuestos fundamentales siguientes: primero, que la autoridad que realice el nombramiento tenga la competencia para ello; segundo, que la persona designada haya cumplido cabalmente los requisitos constitucionales o legales establecidos para ocupar el cargo, los que obviamente tendrán que ser lo razonablemente aptos para demostrar, en principio, que la persona reúne las condiciones y capacidades para desempeñar el cargo específico; y, tercero, que el nombramiento o designación se haya llevado a cabo de manera integral, de ser el caso, bajo el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico aplicable para ello.

Así, la temporalidad del mandato de cualquier juez, aunque sea breve en un régimen de transición –como lo es en este caso sometido a la Corte– no condiciona ni afecta de manera directa o indirecta su legitimación inicial, ni tampoco su estabilidad o autonomía como juzgador, o la independencia del tribunal al que pertenece.

Ahora, la reforma por la que se amplió el período del mandato de cuatro magistrados electorales transgrede el artículo 99 de la Constitución porque modificó por la vía legal y no constitucional un procedimiento reglado y ya concluido con el nombramiento de esos cuatro magistrados, que no presentaba irregularidad alguna y que, por lo contrario, cumplía cabalmente con las disposiciones constitucionales y legales establecidas para ello y, a su vez, con las finalidades que el Poder Revisor de la Constitución señaló expresamente cuando determinó que habría una renovación total de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y se iniciaría un esquema de renovación escalonada de sus integrantes.

En ese sentido, con la reforma de trece de noviembre de dos mil siete, en el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue establecido que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se integra por siete Magistrados Electorales, así como que su Presidente será elegido por la propia Sala de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años.

Asimismo, fue establecido que los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior y las salas regionales serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; elección de sus integrantes que será escalonada, en términos de las reglas y conforme al procedimiento señalado en la ley.

De igual forma, fue dispuesto que los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior durarán en su encargo nueve años y que en caso de vacante definitiva se nombrará a un nuevo Magistrado por el tiempo restante al del nombramiento original.

Finalmente, en lo que interesa para este voto particular, en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en comento fue señalado que para los efectos de la renovación escalonada de los Magistrados Electorales de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a que se refiere el artículo constitucional, se estará a lo que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Las razones señaladas expresamente en los trabajos legislativos para justificar las disposiciones normativas referidas, específicamente en el dictamen de la Cámara de Senadores que fungió como Cámara de origen, son del tenor siguiente.

Estas Comisiones Unidas coinciden con la propuesta de los autores de la Iniciativa bajo dictamen para establecer la renovación escalonada de los consejeros electorales del Consejo General, y también de los magistrados de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Suscribimos lo manifestado en la exposición de motivos de la Iniciativa bajo estudio, en el sentido de "hacer realidad una propuesta que hace años merece consenso pero que diversas circunstancias habían hecho imposible de concretar: la renovación escalonada de consejeros electorales y de magistrados electorales. Combinar renovación y experiencia ha dado positivos resultados en otros órganos públicos colegiados, estamos seguros de que dará resultados igualmente positivos para las dos instituciones pilares de nuestro sistema electoral.

Para hacer posible la renovación escalonada, en armonía con la periodicidad de los comicios federales, consideramos acertada la propuesta de aumentar en dos años el periodo de mandato de los consejeros electorales del Consejo General del IFE, dejando a la ley secundaria la regulación precisa del periodo de transición para tal efecto. Igual criterio, cabe anticipar, se adopta respecto de los magistrados electorales de las salas del TEPJF.

[…]

Respecto de la integración de las salas del TEPJF y de los magistrados electorales que las integran, la Iniciativa bajo dictamen propone tres medidas de importancia, con las que estas Comisiones Unidas coinciden:

La primera es el establecimiento de la renovación escalonada de los magistrados electorales, en coincidencia con la propuesta ya considerada en este Dictamen para los consejeros electorales del Consejo General del IFE. Por los mismos argumentos antes expuestos, es de aprobarse la propuesta;

La segunda medida se explica en la pertinencia de hacer congruentes los periodos de mandato de los integrantes de los órganos superiores de las dos instituciones fundamentales del sistema electoral mexicano; se propone que el plazo de mandato de los magistrados electorales, tanto de la Sala Superior como de las regionales, sea de nueve años, lo que, cabe mencionar, facilitará su renovación escalonada atendiendo a la periodicidad de los procesos electorales federales. Es de aprobarse; y

La tercera medida establece que en caso de vacante definitiva en cualquiera de las salas del TEPJF, el nuevo magistrado solamente concluirá el periodo para el que fue electo el ausente. Es también de aprobarse.

Con motivo de esa reforma constitucional fue reformada la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación el uno de julio de dos mil ocho para introducir en el artículo 187 que la Sala Superior será integrada por siete Magistrados electorales, los cuales durarán en su encargo nueve años improrrogables, serán electos de forma escalonada y en caso de una vacante definitiva de alguno de ellos, será nombrado uno nuevo que durará en su cargo por el tiempo restante al del nombramiento original.

Asimismo, en el artículo cuarto transitorio del decreto de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación fue establecido que para el escalonamiento en la elección de los Magistrados de la Sala Superior referido, a más tardar el treinta de octubre de dos mil dieciséis la Cámara de Senadores elegirá a siete nuevos magistrados electorales de la Sala Superior que iniciarán su mandato el cuatro de noviembre de dos mil dieciséis; dos de ellos concluirán su mandato el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, dos más el treinta y uno de octubre de dos mil veintidós y los tres restantes el treinta y uno de octubre de dos mil veinticinco. Además, al aprobar los nombramientos el Senado deberá señalar el período de mandato que corresponde a cada magistrado.

En ese sentido, desde mi perspectiva, al haberse rendido la protesta constitucional por las personas designadas como Magistrados de la Sala Superior bajo las condiciones de temporalidad que daban plena eficacia no solamente a los textos constitucionales y legales, sino también a las finalidades que persiguió la reforma constitucional, no existía alguna razón ni justificación para que se modificaran las condiciones originales de integración y renovación escalonada.

Lo anterior porque en la reforma de dos mil ocho el escalonamiento establecido fue basado en las finalidades que el Constituyente Permanente determinó para ello, al establecer que se elegirían a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por el Senado tres magistrados por nueve, dos magistrados por seis y dos magistrados por tres años, para integrar la Sala Superior, con lo que se lograba que las renovaciones futuras siempre fueran armónicas en relación a la periodicidad de los procesos electorales federales, los que se celebrarían cada tres años.

Aun suponiendo que pudiese pensarse que el Congreso de la Unión tiene facultades de configuración legislativa para modificar un proceso de integración de la Sala Superior válido y ya concluido en todas sus fases, no puedo dejar de mencionar que en mi opinión seguiría siendo fundado el concepto de invalidez planteado por el partido político Movimiento de Regeneración Nacional, consistente en que la reforma viola los mandatos de elección escalonada en relación con la periodicidad de los procesos electorales federales.

Ello dado que la determinación adoptada de designar dos magistrados por siete años, dos por ocho y tres por nueve impide que pueda haber esa relación armónica entre el relevo escalonado de los Magistrados y los procesos electorales federales, como lo subrayó el Poder Revisor de la Constitución que era un objetivo prioritario de la reforma.

A diferencia del esquema definido en el año dos mil ocho, el del año dos mil dieciséis se aleja totalmente de ese objetivo, pues conforme al primero, la renovación se haría al año siguiente de la elección federal correspondiente; es decir, dos magistrados terminarían su mandato el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, otros dos el treinta y uno de octubre de dos mil veintidós y los tres restantes el treinta y uno de octubre de dos mil veinticinco.

Es por ello que el Constituyente Permanente también decidió establecer una regla para las ausencias definitivas durante el mandato de cualquiera de los Magistrados, por la cual el sustituto solamente puede ser nombrado por el resto del período que le correspondería ejercer al ausente, con el objeto de no alterar la renovación armónica escalonada conforme con la periodicidad de los procesos electorales, puesto que cumpliría el mandato solo por el tiempo pendiente y, en la misma fecha, se elegiría junto con los otros magistrados a quien duraría nueve años.

En cambio, el esquema introducido con la reforma de dos mil dieciséis no cumple con estos requisitos ni el mandato de orientación que dio el Constituyente Permanente para la reforma, pues de acuerdo con el texto del artículo transitorio impugnado los dos magistrados cuyo mandato se extendió a siete años concluirían el treinta y uno de octubre de dos mil veintitrés, los dos electos por ocho años el treinta y uno de octubre de dos mil veinticuatro y los tres electos por nueve años el treinta y uno de octubre de dos mil veinticinco; situación que se agrava en la siguiente renovación, dado que quienes sean designados para iniciar su mandado el uno de noviembre de dos mil veintitrés concluirán su encargo en octubre de dos mil treinta y dos, los nombrados para iniciar el uno de noviembre de dos mil veinticuatro concluirán el treinta y uno de octubre de dos mil treinta y tres, los que inicien el uno de noviembre de dos mil veinticinco concluirán el treinta y uno de octubre de dos mil veintiséis y así sucesivamente, lo que ocasiona que la renovación total de la Sala Superior se concentre siempre en los últimos tres años.

Por tanto, el esquema establecido en la reforma impugnada no guarda armonía con la periodicidad de los procesos federales, tampoco logra plenamente el propósito de combinar la experiencia con la renovación y, por supuesto, se aleja significativamente de la periodicidad de renovación con los Consejeros Electorales del Instituto Nacional Electoral prevista a partir de la reforma para transformar el Instituto Federal Electoral en Instituto Nacional Electoral, que será cada tres años.

Todo lo cual, en mi opinión, debilita sensiblemente los objetivos del escalonamiento establecido por el Poder Reformador de la Constitución, puesto que la Sala Superior se renovará siempre, en su totalidad, en los últimos tres años de estos períodos.

Por todas estas razones, en mi opinión debieron considerarse fundadas las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los partidos políticos de la Revolución Democrática y Movimiento de Regeneración Nacional e invalidarse la disposición normativa impugnada
Se abrirá en otra página