Votos

Asunto
Amparo Directo en Revisión 7308/2017
Tema
Inconstitucionalidad del artículo 3°, último párrafo, de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán.
Fecha de resolución
15 de Agosto de 2018
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
La Segunda Sala estimó que el artículo 3°, último párrafo, de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán es inconstitucional, porque excluye de los derechos de seguridad social a las personas que presten sus servicios al Gobierno de la Entidad, organismos descentralizados y municipios, mediante contratos sujetos a obra o a plazo fijo, a lista de raya, los que desempeñen actividades eventuales o emergentes, y los que perciben sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios y que por tanto, concedió la protección constitucional.
Sentido del voto del Ministro
Respetuosamente, me aparto del sentido en que se resolvió el amparo directo en revisión, pues a mi parecer el precepto impugnado debió analizarse a la luz del derecho a la igualdad y no respecto a la vulneración del derecho a la seguridad social.

Ello, porque el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Decimoprimer Circuito al resolver el juicio de amparo 651/2016, en sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete sustentó la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 3°, último párrafo, de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán al transgredir el principio de igualdad ante la ley –por actualizarse la discriminación normativa por exclusión tácita–, en tanto que se excluye a los trabajadores por tiempo determinado del beneficio de seguridad social.

Para arribar a tal conclusión, tomó como parámetros de comparación: a) los sujetos –trabajadores de base y temporales– por estimar que ambos tienen una naturaleza similar desde el punto de vista de la seguridad social; y, b) la temporalidad de la contratación.

Cabe precisar que no comparto los parámetros de comparación utilizados por el tribunal colegiado para determinar que existe una discriminación normativa por exclusión tácita en el último párrafo del artículo 3° de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán, por exceptuar a los trabajadores que presten sus servicios mediante contratos sujetos a obra o plazo fijo, de los beneficios que establezca dicho ordenamiento, al no ser equiparables o semejantes los supuestos de hecho regulados en el precepto en cita.

Lo anterior, porque la discriminación normativa constituye un concepto relacional, en el sentido de que ningún régimen es discriminatorio en sí mismo, sino en comparación con otro régimen jurídico. Dicho de otra manera, la inconstitucionalidad no radica propiamente en el régimen jurídico impugnado, sino en la relación que existe entre éste y el régimen jurídico con el cual se le compara.

Ahora bien, cuando el legislador establece una distinción que se traduce en la existencia entre dos regímenes jurídicos, ésta debe ser razonable para considerarse constitucional. Así, para mostrar que la distinción no es razonable debe señalarse por qué resultan equivalentes o semejantes los supuestos de hecho regulados por ambos regímenes jurídicos, de tal manera que esa equivalencia mostraría la falta de justificación de la distinción. En este sentido, quien aduce el carácter discriminatorio de una distinción busca quedar comprendido en el régimen jurídico del que es excluido implícita o explícitamente.

En el caso concreto, el último párrafo del artículo 3° de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán establece que: “Quedan excluidos de este Ordenamiento, las personas que presten sus servicios al Gobierno de la Entidad, organismos descentralizados y municipios, mediante contrato sujeto a obra o a plazo fijo, a lista de raya, los que desempeñen actividades eventuales o emergentes, y los que perciben sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios.” [Énfasis añadido]

Al respecto esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 956/2010, determinó que del artículo 123, apartado B, fracción XI, constitucional se desprenden como derechos mínimos de seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado: asistencia médica, prestaciones de enfermedad, maternidad, jubilación, invalidez, vejez, sobrevivencia, así como en caso de accidente de trabajo y enfermedades profesionales, orientados necesariamente a procurar el mejoramiento del nivel de vida.

En relación con los trabajadores al servicio del Estado, la Constitución no define la dependencia que brindará los servicios de seguridad social, pues debe recordarse que cada Estado y Municipio de la Federación, goza de soberanía para determinar la institución ante la cual afiliará a sus empleados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo, y 116, fracción VI, de la Carta Magna.

En plena congruencia con la cita base constitucional, el legislador del Estado de Michoacán expidió la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado de Michoacán de Ocampo y de sus Municipios y la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán, ordenamientos que regulan las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores.

Así, en los artículos 3, 4, 7, 12 y 38 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado de Michoacán de Ocampo y de sus Municipios, se establece quienes son trabajadores al servicio de las instituciones públicas pueden ser de base o de confianza, lo cual depende de la naturaleza de las funciones que realizan.

Igualmente, de tales disposiciones se señala que los nombramientos de los trabajadores al servicio del Estado atendiendo a su temporalidad, pueden ser definitivos o temporales –para obra o tiempo determinado–.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 35/2006, de rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA DETERMINAR SUS DERECHOS EN VIRTUD DEL NOMBRAMIENTO EXPEDIDO, ATENDIENDO A LA TEMPORALIDAD, DEBE CONSIDERARSE LA SITUACIÓN REAL EN QUE SE UBIQUEN Y NO LA DENOMINACIÓN DE AQUÉL.”, determinó que los nombramientos por tiempo fijo serán los que se otorgan a una plaza temporal por un plazo previamente definido y los de obra determinada, aquellos otorgados en una plaza temporal para realizar una labor específica por una plazo indeterminado.

Por lo que entablada la relación laboral, los trabajadores del Estado son afiliados a su instituto de seguridad social respectivo otorgándoles las bases mínimas a que se refiere la fracción XI, apartado B, del artículo 123 constitucional, organismo que adquiere la obligación de proporcionar los servicios que en su origen corresponden a los patrones. Para ello se establece la inscripción obligatoria, así como la retención de descuentos o deducciones al salario de los trabajadores, entre otros, los ordenados por la Dirección de Pensiones Civiles del Estado, descuentos de Instituciones de Seguridad Social, así como cubrir las aportaciones que fijan las leyes respectivas, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales –entre ellos la jubilación y pensiones–, de conformidad con los artículos 30 y 35 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado de Michoacán de Ocampo y de sus Municipios.

Ahora bien, el legislador determinó que el ámbito de aplicación de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán de conformidad con el artículo 1°, serían los funcionarios, empleados, trabajadores y maestros al servicio del Estado, cuya relación jurídica se encuentre regida en virtud de un nombramiento legalmente expedido.

De ahí que, los trabajadores al servicio del Estado de Michoacán que tengan un nombramiento legalmente expedido con independencia de la naturaleza de las funciones –base o confianza– o de la temporalidad del mismo –definitivo o temporal–, gozaran de los beneficios que establece el artículo 4 de la Ley de Pensiones Civiles.

Entonces, el parámetro de comparación que establece el tribunal colegiado del conocimiento respecto de los sujetos –trabajadores de base o temporales– y la temporalidad, no genera una diferencia de trato ante la ley, pues en ambos casos disfrutan de los beneficios que otorga el ordenamiento legal en cita siempre y cuando cuenten con un nombramiento legalmente expedido por el Estado. De ahí que no puede considerarse que sea violatorio del principio de igualdad ante la ley.

Ahora, el artículo impugnado define lo que se debe entender por servidores públicos, pensionistas o jubilados, familiares derecho habientes; pero, en su último párrafo, excluye del ordenamiento a las personas que prestan sus servicios mediante contrato sujeto a obra o a plazo fijo, a lista de raya, los que desempeñen actividades eventuales o emergentes, y los que perciben sus emolumentos exclusivamente a cargo de la partida de honorarios.

Así, la discrepancia que establece el ordenamiento radica en la forma en la que se entabla la relación jurídica con el Estado, pues en uno de los casos deriva del otorgamiento de un nombramiento, mientras que en el otro de la celebración de un contrato de prestación de servicios –sujeto a obra o a plazo fijo, a lista de raya, los que desempeñen actividades eventuales o emergentes y los que perciben emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios–.

En torno al vínculo entre el Estado y quienes le prestan sus servicios, esta Segunda Sala ha establecido que el carácter de trabajadores debe acreditarse en principio con el nombramiento expedido o por la inclusión en listas de raya, pues constituye la condición que permite al individuo designado se le apliquen automáticamente una serie de disposiciones generales que le atribuyen una determinada situación jurídica fijada con anterioridad, en cuanto al tipo de su puesto o cargo, sus obligaciones y derechos, la forma de su desempeño, la temporalidad de sus funciones y las protecciones de seguridad social, entre otros, ya que su entrada como servidor del Estado está regulada en el presupuesto de egresos.

Sin embargo, la ausencia de esa formalidad no impide que esa relación subordinada pueda demostrarse por cualquier medio de prueba diverso; pues, la prestación de un trabajo personal sujetándose a la dirección de la dependencia estatal –subordinación– es un elemento que determina la naturaleza laboral del vínculo entre el Estado y sus trabajadores.

Así lo determinó la Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 76/98, de rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SI DEMUESTRAN QUE HAN VENIDO PRESTANDO SERVICIOS A LA DEPENDENCIA ESTATAL POR DESIGNACIÓN VERBAL DEL TITULAR, TIENEN ACCIÓN PARA DEMANDAR LA EXPEDICIÓN DEL NOMBRAMIENTO O SU INCLUSIÓN EN LAS LISTAS DE RAYA Y, EN SU CASO, TODAS LAS DEMÁS ACCIONES CONSECUENTES.”

Por lo que los requisitos constitucionalmente válidos para la existencia de la relación de trabajo burocrático son: a) la prestación de un servicio personal, ya sea intelectual, material o de ambos géneros; y, b) el poder de mando del titular de la dependencia u organismo para disponer de éste, conforme a los fines de la ley respectiva.

En ese sentido, si se acredita la subordinación entre el titular de la dependencia u organismo y el deber de obediencia de quien presta el servicio, se concluye que existe relación de trabajo, y la consecuencia de ello es el pago de la remuneración económica y los beneficios de seguridad social.

Ello es así, ya que no todo contrato de prestación de servicios sujetos a obra o a tiempo determinado implica necesariamente que la relación que se entable con el Estado sea de tipo laboral, tomando en consideración la naturaleza imperativa del Estado y la clase de actos jurídicos que éste suscribe.

Así, la existencia del vínculo laboral entre la dependencia estatal y la persona que le prestó servicios se da cuando se acredita que los servicios prestados reúnen las características propias de una relación laboral, con independencia de que la relación de trabajo se dé a través de la celebración de un contrato de prestación de servicios –por obra o tiempo determinado– ya que tal situación irregular no debe perjudicar al servidor ni conducir al desconocimiento de la existencia de esa relación de trabajo con el Estado.

De ahí que la exclusión del ordenamiento se encuentra condicionada a que la dependencia estatal demuestre que los contratos de servicios por obra o tiempo determinado suscritos con la persona que le prestó los servicios no deriva de una relación laboral, y para ello se debe analizar la naturaleza del trabajo –base o confianza– así como la temporalidad –definitivo o temporal– que subsiste con el Estado.

Asimismo, debe reconocer la antigüedad genérica durante esos periodos, pues la Segunda Sala ha determinado que el derecho a la acumulación de la antigüedad deriva de un mismo vínculo laboral durante los periodos discontinuos, y es el reconocimiento al desgaste natural generado en los años efectivamente laborados, y como tal, no puede dejarse a decisión de la parte patronal, pues el derecho lo adquiere el trabajador, a virtud del tiempo total de trabajo productivo.

Lo anterior, tiene sustento en la ejecutoria de la cual derivó la jurisprudencia 2a./J. 194/2008, de rubro: “ANTIGÜEDAD GENÉRICA. EN SU CÓMPUTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS PENSIONES PREVISTAS EN LA LEY DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE SINALOA, DEBE ACUMULARSE EL TIEMPO TOTAL QUE EL EMPLEADO PRESTÓ SUS SERVICIOS DERIVADOS DE UN MISMO VÍNCULO LABORAL, AUNQUE LO HUBIERA HECHO EN PERIODOS DISCONTINUOS.”

Bajo este contexto, es necesario que en cada caso particular se determine si la relación que subsistió entre los quejosos y la dependencia estatal derivada de los contratos de prestación de servicios es de naturaleza civil o laboral, para que con posterioridad el patrón demuestre si durante la temporalidad de la contratación cumplió con las prerrogativas de seguridad social, es decir, que durante el tiempo que subsistió el contrato por obra o tiempo determinado se respetaron las obligaciones que derivan de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán y con ello se dé el reconocimiento de la antigüedad genérica.

Por las razones apuntadas, las cuales se plasmaron en el proyecto no aprobado por la Segunda Sala, me aparto de lo resuelto en la sentencia emitida, ya que estimo que el último párrafo del artículo 3° de la Ley de Pensiones Civiles para el Estado de Michoacán es constitucional al no vulnera los derechos de igualdad ante la ley ni de seguridad social.
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