Votos

Asunto
Amparo en revisión 346/2019
Tema
Determinar: a) si el tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de Migración, que prevé que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener la Clave Única de Registro de Población, vulnera los derechos de igualdad y no discriminación y, b) si esta porción normativa impide u obstaculiza que las personas en una condición migratoria distinta, como son las visitantes por razones humanitarias, gocen o ejerzan otros derechos fundamentales, como son el derecho al trabajo, a la salud y a la educación, en contravención a la Constitución Federal y a los tratados e instrumentos internacionales ratificados por el Estado Mexicano.
Fecha de resolución
16 de Octubre de 2019
Tipo de voto
Voto concurrente
Sentido de la resolución
Esta Segunda Sala, al resolver el recurso de revisión, señaló que para proceder al estudio de la regularidad constitucional del precepto reclamado, debía analizarse, primero, la naturaleza de la CURP (antecedentes, objetivo de creación y su regulación) y, luego, elaborar un test de igualdad para determinar si la norma viola tal derecho al establecer mecanismo diferenciados para la obtención de la CURP por parte de residentes temporales y permanentes en relación con los visitantes por razones humanitarias.

En cuanto al estudio de la naturaleza de la CURP, estableció que ésta se creó como parte de una política de registro poblacional. Dijo, es un código que homologa o unifica criterios para el registro de las personas a partir de una serie alfanumérica compuesta por caracteres en los que se codifica información personal (nombre, sexo, fecha y lugar de nacimiento, etc) y que en 1992 se integró al artículo 91 de la Ley General de Población, y en 1996 fue adoptada por las dependencias e instancias federales mediante el “Acuerdo para la adopción y uso por la APF de la CURP”, en el que se explicó que su adopción constituyó un “elemento de apoyo” para el diseño y conducción de una adecuada política de población, al conformar un instrumento de registro y acreditación fehaciente y confiable en la identidad de la población.

Así, con base en ello, apuntó, que la carencia de la CURP no debe interpretarse directamente como un impedimento absoluto para el acceso a trámites y servicios, si su intención es contar con una herramienta de registro que tiene como efecto facilitar y agilizar trámites en las instancias federales.

Por otro lado, en cuanto al test de igualdad, sostuvo que el punto de comparación surge a partir de los planteamientos de la quejosa, porque del numeral reclamado no se advierte una expresión que impida a las personas con una condición migratoria distinta a la que señala el precepto, la posibilidad de obtener la CURP y que por ello se configure un trato diferenciado. Es decir, no excluye a otro tipo de categorías migratorias la obtención de la CURP a través una lista taxativa o limitativa de las categorías señaladas en el artículo.

No obstante, determinó, que existen elementos objetivos que distinguen sustancialmente a ambas categorías de migrantes, pues la estancia en el territorio nacional son diferentes y trasciende a la temporalidad por la que se prolongará su permanencia y, en consecuencia, ambas condiciones no pueden contrastarse, porque la autorización de los visitantes por razones humanitarias es de carácter provisional, al no tenerse certeza de su duración, mientras que la condición de residencia tiene un plazo cierto, que, según sea el caso, puede ser por un tiempo determinado o definitivo y esa diferencia de tiempo de estancia y la condición migratoria, resultan relevantes para la conformación del registro nacional de población y por tanto para la asignación de la CURP.

Por lo que al no quedar superada la primera grada del test de igualdad, no era necesario continuar con el análisis del resto de los parámetros establecidos; sin embargo, la Sala consideró pertinente realizar diversas consideraciones a fin de dar una respuesta integral a los planteamientos de la recurrente.

En primer lugar, aclaró que la obtención de la CURP no puede ser equiparada a un derecho fundamental, dado que el objetivo de su creación fue el diseño de un instrumento de registro poblacional por parte de la administración pública, por lo que no es exigible la asignación de la CURP a todas las personas y, menos puede vincularse su uso o posesión al goce o ejercicio de un derecho fundamental.

En segundo término, puntualizó que la norma combatida tampoco expresa un trato diferenciado que deba justificarse constitucionalmente, toda vez que el artículo reclamado regula a los extranjeros que cuentan con una situación migratoria específica, sin que se establezca una lista limitativa de las categorías migratorias que tienen derecho a acceder a la CURP, es decir, la norma solo regula el momento en que los residentes permanentes y temporales tendrán derecho a obtenerla, pero no limita a otros personas con condición migratoria distinta a obtenerla, por lo que la negativa a su expedición no es atribuible al precepto reclamado, sino a las autoridades que interpretaron y aplicaron restrictivamente la norma.

Finalmente, destinó un apartado denominado: “Interferencia en el goce y ejercicio de otros derechos fundamentales”.

En él se especificó que si bien se concluyó que el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración es constitucional debido a que tal precepto por sí mismo no hace una distinción que discrimine; lo cierto era que la recurrente también se dolió de que la falta de asignación de la CURP, en la práctica, le ha impedido el ejercicio y acceso a otros derechos fundamentales como son el derecho al trabajo, a la salud y a la educación.

Por lo que debía reiterarse que la CURP surgió de una política de registro poblacional que sirve de insumo para el Registro Nacional de Población, y que solo tiene un efecto de agilización de los trámites de los ciudadanos para la modernización administrativa; empero, a pesar de sus beneficios, la realidad es que el marco jurídico constitucional y convencional impiden la subordinación del ejercicio de cualquier derecho a la posesión de tal documento.

Así, con base en lo anterior, la Sala se afirmó que el Estado no puede exigir la presentación de la CURP para reconocer o prestar un servicio derivado de un derecho: salud, educación o trabajo, porque tal exigencia es una interferencia indebida en el goce y ejercicio de los derechos humanos, lo que es contrario a la Constitución Federal.

En ese sentido, puntualizó que si bien la recurrente reclama que en la práctica, por no contar con la CURP, le ha sido negado el acceso a ciertos derechos, ello no puede desprenderse de lo dispuesto en la norma combatida, sino que proviene de un problema de aplicación e interpretación por parte de las autoridades de las distintas dependencias de la administración pública, derivado de un erróneo o indebido entendimiento del marco normativo y del rol que tienen las respectivas autoridades en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, cuyos actos deberán ser combatidos en lo individual a través de los mecanismos legales dispuestos para tal efecto, porque realizar esa distinción entre personas con CURP y no, no cuenta sustento constitucional alguno.

Finalmente, la Sala reiteró que dicha Clave tiene como propósito facilitar el acceso a ciertos derechos, pero no puede ser exigida para el ejercicio de ningún derecho fundamental, siendo obligación de todas las autoridades eliminar o aligerar todos aquellos obstáculos que puedan impedir que una persona sin CURP goce y ejerza efectivamente sus derechos fundamentales en condiciones diferentes a aquellas personas que sí la poseen, pues sería inconsistente reconocer los derechos fundamentales a todas las personas y no admitir que los mismos resultan violados cuando se omite otorgar los medios necesarios o se imponen barreras, de cualquier tipo, para su goce y disfrute.
Sentido del voto del Ministro
Aun cuando comparto la decisión a la que arribó la Sala en relación a la constitucionalidad del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración, porque tal precepto no hace una distinción que resulte discriminatoria; respetuosamente, disiento del estudio relativo a la naturaleza de la CURP (antecedentes, objetivo de creación y su regulación) y de la conclusión a la que se arriba en relación con dicho tópico.

En principio, porque considero, tal como se da noticia en la propia ejecutoria en su apartado 6 denominado “PRECISIÓN DE LA MATERIA DE LA REVISIÓN”, que la litis en el asunto radicó únicamente en resolver, por un lado, si el tercer párrafo del artículo 59 de la Ley de Migración, que prevé que los residentes temporales y permanentes tendrán derecho a obtener la CURP, vulnera los derechos de igualdad y no discriminación; y, por otro, si esta porción normativa impide u obstaculiza que las personas en una condición migratoria distinta, como son las visitantes por razones humanitarias, gocen o ejerzan otros derechos fundamentales, como son el derecho al trabajo, a la salud y a la educación, en contravención a la Constitución Federal y a los tratados e instrumentos internacionales ratificados por México.

Sin que se advierta, ni de la demanda de amparo ni del recurso de revisión, que la intención de la parte quejosa haya sido cuestionar la regularidad constitucional de la CURP, su naturaleza, su objetivo de creación o bien, su regulación, sino más bien lo que pretendió evidenciar fue que en la práctica sus derechos se ven violentados por no contar con dicha Clave, al ser un requisito indispensable para el ejercicio de tales derechos y para el acceso a los servicios que prestan las instituciones públicas, por lo que la negativa de las autoridades responsables de asignarle una Clave a los visitantes por razones humanitarias, se contrapone con el artículo 1° del Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de la CURP.

Es decir, la conclusión a la que arribó la Sala en cuanto a la naturaleza de la CURP y, por ende, a su inexigibilidad para reconocer o prestar un servicio derivado de un derecho, excede la materia de la litis de origen planteada por la parte quejosa en el juicio de amparo, pues su intención nunca fue cuestionar la constitucionalidad o convencionalidad de la CURP, ni su exigencia o utilidad, sino que lo que realmente pretendió fue que, derivado de la desigualdad de trato entre los visitantes por razones humanitarias y los residentes temporales y permanentes, a quienes la ley si les da derecho a obtener de la Secretaría la CURP, se declarara la inconstitucionalidad de la norma impugnada por violación al derecho de igualdad, lo que se traduciría en que la parte quejosa, en su calidad migratoria de visitante por razones humanitarias, también pudiera obtener dicha Clave y así estar en aptitud de inscribirse en el Registro Federal de Contribuyentes del Servicio de Administración Tributaria, para acceder a un empleo, obtener un número de seguridad social para que se le proporcione derecho a la salud y accesar a los trámites necesarios para que se le brinde derecho a la educación.

Tampoco comparto la afirmación de que al ser la CURP solo una herramienta de registro que tiene como efecto facilitar y agilizar trámites en las instancias federales, su exigencia constituye una interferencia indebida en el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas, contraria a la Constitución Federal y a los tratados internacionales ratificados en la materia, por lo que no puede ser exigida para el ejercicio de ningún derecho fundamental.

Ello, en razón de que con tales afirmaciones se desconoce que conforme al Acuerdo para la adopción y uso por la Administración Pública Federal de la CURP, el establecimiento y adopción de la clave única en todos los registros de personas a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal y local, si bien constituye un elemento de apoyo para el diseño y conducción de una adecuada política de población, se trata de un instrumento de registro de carácter obligatorio e indispensable para la conformación y el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos, del Registro de Menores de Edad, del Padrón de Mexicanos Residentes en el Extranjero, y del Catálogo de Extranjeros Residentes en la República Mexicana, mismos que componen el Registro Nacional de Población, cuya asignación resulta necesaria para el ejercicio de derechos, según se lee, particularmente, de los considerandos del referido Acuerdo.

Y fue conforme a dicho Acuerdo que el Ejecutivo Federal ordenó la adecuación del Código Fiscal de la Federación, de la Ley del Seguro Social, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, de la Ley General de Educación, de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, de la Ley General de Salud, de la Ley del Servicio Militar, de la Ley Agraria, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del Reglamento de Pasaportes, del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, del Reglamento de Tránsito del Distrito Federal, y demás disposiciones legales y reglamentarias de carácter federal o para el entonces Distrito Federal, que establecieran registros de personas, a efecto de que todas las dependencias y entidades de la Administración Pública federal y local, a partir de su publicación (1996), estuvieran obligadas a adoptar el uso de la CURP.

De ahí que no era dable afirmar en el proyecto que “… El Estado no puede exigir la presentación de la CURP para reconocer o prestar un servicio derivado de un derecho fundamental: como puede ser la salud, la educación o el trabajo, porque esa exigencia constituye una interferencia indebida en el goce y ejercicio de los derechos humanos de las personas, contraria a la Constitución y a los tratados internacionales ratificados en la materia”.

Pues con ello se desconoce que dicha Clave se trata de un elemento indispensable y obligatorio para la conformación y el establecimiento del Registro Nacional de Población y para la agilización de diversos trámites, y también de un instrumento de registro que resulta necesario para el ejercicio de diversos derechos, sin el cual, las dependencias y las entidades de la administración pública no podrían prestar los servicios que están obligados a brindar a los ciudadanos.

Máxime que en el proyecto se omite establecer la forma en que debe operar, en el terreno de la práctica, dicha inexigibilidad, pues se pierde de vista que para el funcionamiento de los sistemas a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública –como las ya mencionadas–, resulta indispensable contar con dicha Clave como herramienta de registro y acreditación fehaciente y confiable en la identidad de la población, sin la cual, incluso, en algunos casos, ni siquiera sería posible accesar al sistema informático de la referida dependencia o entidad.

Sin que pase inadvertido que en el proyecto se señala que de una revisión de las disposiciones que desarrollan y garantizan el ejercicio de los derechos a la educación, la salud y el trabajo, tanto en las leyes generales como en la normativa emitida por las instancias que proveen los servicios vinculados al ejercicio de estos derechos, en ningún momento se establece la necesidad restrictiva de contar con la CURP para acceder a ellos, sino por el contrario, en diversos ordenamientos se establece explícitamente que la presentación de la CURP no es un requisito indispensable para obtener acceso a los servicios, tal es el caso, por ejemplo, de las reglas para la inscripción a la educación básica de la SEP.

Sin embargo, la Sala pierde de vista que existen otros ordenamientos legales en los que la presentación de la CURP resulta indispensable para gozar de ciertos derechos, tal es el caso, por ejemplo, de los que integran el marco jurídico regulatorio de los requisitos de afiliación al seguro popular, en cuyas disposiciones tanto legales como administrativas, se exige para la afiliación definitiva, particularmente, de los extranjeros residentes en el país –entre otros– contar con CURP, como se advierte de las siguientes disposiciones:

Artículo 77 Bis 7 de la Ley General de Salud

Artículo 42 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Protección Social en Salud

Acuerdo por el que se emiten los lineamientos de afiliación y operación del sistema de protección social en salud

Guía de afiliación y operación emitida por la Dirección General de Afiliación y Operación de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud vigente

De tales disposiciones normativas que regulan los requisitos que se exigen a los extranjeros para que puedan tener acceso de forma definitiva a los beneficios del Sistema de Protección Social en Salud, se advierte que la persona que quiera afiliarse deberá acreditar, entre otros requisitos, contar con CURP.

Y si bien en dicha normatividad se prevé que la carencia temporal de la documentación asociada a las fracciones I y III del artículo 77 Bis 7 de la Ley –relativas a ser residente en el territorio nacional y contar con CURP–, no será impedimento para la incorporación de una familia o persona al Sistema, por lo que será afiliada de manera provisional por un plazo de noventa días.

No menos es verdad que, tales disposiciones son claras en establecer que si al término de ese plazo (90 días) aún no se cuenta con la CURP o alguno de los documentos supletorios, entonces se tendrá por no presentada la solicitud de incorporación y se considerará como no beneficiario al solicitante.

Lo que corrobora aún más, contrario a lo señalado en la ejecutoria correspondiente, que sí pueden existir y de hecho existen casos, que para el acceso a ciertos derechos fundamentales se establece la necesidad de contar con la CURP, como se acaba de evidenciar.

Incluso, importa destacar que sobre la exigencia de contar con la CURP para que los extranjeros puedan tener acceso a la salud, contemplada, precisamente, en la fracción III del artículo 77 Bis 7 de la Ley General de Salud, esta Segunda Sala resolvió el amparo en revisión 505/2019, en sesión de dieciséis de octubre de dos mil nueve, en el que determinó que no podía resolverse la cuestión de constitucionalidad planteada por el quejoso por existir un impedimento técnico, en razón de que el dieciocho de junio de dos mil dieciocho, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el “Instructivo Normativo para la asignación de la Clave Única de Registro de Población”, emitido por el Director General de Registro e Identificación Personal de la Secretaría de Gobernación, en cuya disposición general fueron ampliados los supuestos jurídicos mediante los cuales las personas extranjeras pueden tener acceso a la CURP, y conforme al cual, a partir de esa fecha, ya no solo pueden tramitarla los extranjeros con condición de estancia de residentes, sino también los que tengan estancia de visitantes y hasta los solicitantes de asilo político o de la condición de refugiado y protección complementaria, cuya Clave permanecerá vigente hasta la resolución del trámite respectivo.

Lo cual llevó a esta Sala a conceder el amparo solicitado por el quejoso –previa declaratoria de inoperancia de los argumentos formulados en relación a la inconstitucionalidad del acto de aplicación reclamado en el que se le exigió presentar una CURP para afiliarse definitivamente al seguro popular–, para el efecto de que la autoridad responsable ejecutora dejara insubsistente el oficio reclamado y emitiera otro en el que le explicara detalladamente al quejoso la posibilidad que tenía de acceder a la CURP en su condición de solicitante de la condición de refugiado, en términos del apartado 3 perteneciente al punto cuarto del Capítulo III, denominado “DE LA ASIGNACIÓN DE LA CURP” del Instructivo Normativo para la Asignación de la Clave.

Es decir, en tal asunto la Sala se pronunció sobre el derecho que le asiste al quejoso de contar con una CURP, sin cuestionar su naturaleza y/o exigibilidad.

Consecuentemente, aun compartiendo el examen que llevó a cabo la Sala respecto de la constitucionalidad del párrafo tercero del artículo 59 de la Ley de Migración; respetuosamente, difiero del estudio relativo a la naturaleza de la CURP (antecedentes, objetivo de creación y su regulación) y de la conclusión a la que se arriba en relación a su inexigibilidad, ello, conforme a lo hasta aquí expuesto y en atención a lo resuelto en el citado precedente.
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