Votos

Asunto
Amparos en Revisión 120/2002, 1976/2003, 74/2006, 815/2006, 1651/2004, 1738/2008, 2075/2005, 787/2004, 1576/2005, 1084/2004, 1277/2004, 1850/2004, 1380/2006 y 948/2006.
Tema
Superioridad jerárquica de los tratados internacionales sobre las leyes generales, federales y locales.
Fecha de resolución
03 de Febrero de 2007
Tipo de voto
Voto Particular
Sentido de la resolución
Se analizó en abstracto el tema relativo a la jerarquía de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico mexicano y se resolvió, por mayoría de seis votos contra cinco, en la materia cuyo conocimiento asumió el Tribunal Pleno, que el orden jurídico superior denominado Ley Suprema de la Unión previsto en el artículo 133 constitucional, se integra con la Constitución, los tratados internacionales y las leyes generales; asimismo, que los tratados se ubican jerárquicamente sobre las leyes generales, federales y locales, en tanto que el Estado mexicano, al celebrarlos de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, atendiendo al principio pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a otros Estados, que no pueden desconocer sus normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone una responsabilidad de carácter internacional .

De acuerdo con el criterio mayoritario, En el artículo 133 constitucional, el Constituyente estableció un conjunto de disposiciones de observancia general que en la medida de su apego a la Constitución General de la República, son la Ley Suprema de la Unión.

Estas disposiciones son distintas a los diversos órdenes jurídicos parciales existentes, a saber: Federal, Estatal, del Distrito Federal y Municipal, entre los cuales no existe relación de jerarquía, sino que se trata de diversos ámbitos de competencia fijados constitucionalmente, según deriva de los artículos 41 , párrafo primero, 124 , 103 , fracciones II y III, así como 105 , fracción I, inciso a), constitucionales.

El artículo 133 no se refiere a las leyes federales, sino a las leyes del Congreso de la Unión, esto es, a las generales, que pueden incidir en todos los órdenes jurídicos parciales ya precisados que integran al Estado Mexicano, y respecto de las cuales el Constituyente ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre ellos, además de que no se emiten motu proprio por el Congreso de la Unión, sino se originan en cláusulas constitucionales que lo constriñen a dictarlas, por lo que una vez promulgadas y publicadas, deben ser aplicadas por las autoridades correspondientes en los ámbitos señalados.

Un hecho revelador de que las leyes generales son jerárquicamente superiores a las federales y locales, lo constituye la circunstancia de que el Tribunal Pleno ha reconocido la validez de las leyes locales sólo si se sujetan a lo previsto en una ley general e incluso, que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de normas resultarán inconstitucionales.

Conforme a lo anterior, la mayoría considera que los tratados internacionales y las leyes generales (no todas las expedidas por el Congreso de la Unión), constituyen la Ley Suprema de la Unión, en el entendido de que la validez de unos y otras, estará sujeta a que se apeguen a lo establecido en la Constitución, de modo que dichos instrumentos internacionales se ubican en un plano de supremacía con relación a las leyes federales y locales.

Esta distinción -señalan- ya existía desde el Acta Constitutiva de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, en la que diversos preceptos contemplaban la existencia de disposiciones generales que, junto con la Constitución, incidían en los diversos órdenes jurídicos parciales. Asimismo, se refirió que la Constitución mexicana -también sostiene la mayoría- tiene una visión internacionalista, según se desprende de diversos principios dispersos en los artículos 3º. , 15 , 89 y 42.

Por otra parte, se afirma que los tratados internacionales no solamente son jerárquicamente superiores a las leyes federales, sino que también se ubican sobre las leyes generales, bajo el argumento de que en el derecho internacional existen principios que sustentan la posición de que los tratados internacionales tienen mayor jerarquía que las leyes generales y federales.

Tal es el caso, afirman en la resolución, de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados, que en su artículo 27 determina que un Estado parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, y aunque esta regla admite la excepción prevista en el numeral 46.1 de dicha Convención, al establecer que procederá declarar la nulidad de un tratado opuesto al derecho interno, en caso de que exista una violación manifiesta a éste y se afecte una norma de importancia fundamental en el derecho interno, la Corte Internacional de Justicia ha definido que una violación manifiesta es aquella que resulta objetivamente evidente para cualquier Estado, conforme a la práctica usual y la buena fe.

Además, el artículo 26 de la citada Convención establece que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe, de modo que su incumplimiento hace incurrir al Estado en responsabilidad internacional.

Esta regla supone que entre las obligaciones contraídas por el Estado, se encuentra la de ajustar su legislación a los compromisos internacionales y decidir soberanamente la jerarquía que les otorga dentro del régimen interno.

Asimismo, la Carta de las Naciones Unidas ha incorporado diversos principios y propósitos de derecho internacional, tendentes a mantener la paz y seguridad internacionales, fomentar entre las naciones las relaciones de amistad y la cooperación internacional, a los cuales contribuyen la codificación y desarrollo progresivo del derecho de los tratados.

En la medida que el Estado mexicano es parte de la Convención, y varios de sus principios están contemplados en el texto constitucional, puede decirse que se encuentra vinculado a su cumplimiento.

En nuestro sistema jurídico los tratados internacionales constituyen normas exógenas y, por tanto, requieren de un procedimiento específico para su incorporación al orden jurídico nacional, a través de su negociación, aprobación o ratificación y difusión oficial, sin necesidad de que se expida una ley o norma especial para que se conviertan en normas aplicables al interior, de modo que no pueden supeditarse a lo que dispongan las leyes ordinarias, pues ello implicaría el incumplimiento de las obligaciones contraídas y la obstaculización de los propósitos para los cuales fueron celebrados los tratados.
Sentido del voto del Ministro
Del proceso de reformas al artículo 133 constitucional se advierte no sólo la teleología, sino también la interpretación auténtica del Constituyente, de que la expresión “…leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella…”, contenida en ese precepto, se refiere a las Leyes expedidas por el Congreso, sin hacer distinción alguna entre los distintos tipos de normas que pueden derivarse de su texto; sean las llamadas leyes constitucionales, leyes generales, leyes orgánicas, leyes federales, leyes reglamentarias; etcétera.

El criterio aprobado por la mayoría, al considerar sólo una especie del amplio espectro de las normas producidas por el Congreso de la Unión, las generales en este caso, para posicionarlas en el rango de norma suprema e incrustarlas únicamente a ellas en el novedoso ámbito nacional, introduce una distinción que el precepto en análisis no hace, de modo que la diferencia establecida no tiene sustento directo en el artículo en cuestión y, en este sentido, estimo que resulta dudoso que el operador constitucional pueda introducir una distinción que la norma constitucional no contempla ni autoriza.

En este sentido, la interpretación adminiculada del artículo 133 con los diversos numerales 41 y 124 constitucionales, no podría soportar la conclusión alcanzada por la mayoría, no sólo porque el precepto citado en primer término no estatuye la cláusula distintiva que señalan, sino porque los preceptos referidos en segundo lugar tampoco establecen principios directamente relacionados con la supremacía de las normas, sino en el caso del artículo 41, la forma en que el pueblo ejerce su soberanía en los ámbitos de la Unión y de los Estados, mientras que el 124 sólo fija una competencia residual reservada a éstos, tratándose de las facultades no concedidas expresamente a los funcionarios federales.

Ahora bien, el artículo 133 debe insertarse en el concierto de normas que rigen el sistema constitucional en su conjunto; de ahí que si bien establece un sistema de jerarquía normativa, también responde a la organización de lo que yo he llamado subsistemas, los cuales se corresponden, necesariamente, con la distribución de competencias entre los diversos niveles y órdenes de órganos productores de normas jurídicas, entre los cuales se encuentra el generador de la incorporación al sistema jurídico nacional de los tratados internacionales.

Así, en nuestro sistema federal existen potestades señaladas en la Constitución para crear normas secundarias que le corresponden de manera exclusiva y excluyente al órgano legislativo federal frente a los locales y municipales (o, inclusive de los órganos autónomos) o a la inversa, de los órganos legislativos locales respecto del federal; como también existen aquellas facultades que les son propias a cada órgano del poder público, con esas mismas características, frente a los órganos de su mismo nivel de gobierno. En este caso no puede existir diferencia jerárquica entre unas y otras, pues sus ámbitos de validez son diferentes y, en principio, no pueden chocar o contradecirse; también existen las normas producto del ejercicio de las llamadas facultades concurrentes (conocidas como “generales”), las cuales se organizan a partir de la regulación que el órgano competente (Congreso de la Unión) dispone para la participación de órganos de distintos órdenes de gobierno (federales, locales, municipales, o del Distrito Federal). De igual manera, en nuestro sistema federal existen previstas en la Constitución facultades coincidentes, conforme las cuales distintos órdenes de gobierno pueden producir normas de la misma materia que coexisten en un mismo ámbito espacial y temporal de validez. Y, finalmente, existen normas, de muy diversa naturaleza, que se producen a través de la incorporación de tratados y convenciones internacionales mediante un procedimiento constitucionalmente distinto y que pueden, en algunos casos, impactar a los órdenes federal y locales y, por tanto, chocar con normas producidas por ellos internamente.

Tampoco pueden apoyar la conclusión, como lo pretende la mayoría, los artículos 103, fracciones II y III ni el 105, fracción I, inciso a), constitucionales, pues el primero sólo establece una competencia de índole jurisdiccional a los tribunales de la Federación para resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o por leyes o actos de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal, mientras que el segundo establece la atribución de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y un Estado, de modo que dichos numerales únicamente se relacionan con los medios de control constitucional que cada uno de ellos refiere.

En el otro aspecto, considerar a los tratados internacionales dentro de un estrato nacional normativo jerárquicamente superior al resto de las normas que componen el sistema, por las circunstancias de que los suscribe el Presidente de la República como representante del Estado mexicano hacia el exterior y los aprueba el Senado de la República como autoridad nacional, no son parámetros que atiendan a razones de jerárquica, sino como ya señalamos de competencia constitucional u originaria de la autoridad que debe celebrarlos, en el caso, el titular del Poder Ejecutivo Federal, en términos del artículo 89, fracción X, de la Constitución y del Senado para aprobarlos, como lo dispone el artículo 76, fracción I, de la misma norma fundamental, que como tales, no son elementos idóneos para clasificar u ordenar a las normas en una relación de supra a subordinación.

La mayoría sostiene que existe una vocación internacionalista en la Constitución mexicana, premisa que infieren de la adminiculación de los artículos 3º., 15, 89 y 42, lo cual por supuesto comparto como premisa general, pero no como absoluta para sustentar la conclusión a la que se arriba sobre jerarquía de los tratados internacionales antes señalada.

Por otra parte, la relación jerárquica de los tratados internacionales sobre las leyes, tampoco puede desprenderse de las normas del derecho internacional.

La mayoría no tomó en cuenta que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es un tratado internacional adoptado por el Estado mexicano como parte de su sistema jurídico vigente y, como tal, también debe ser analizada bajo el tamiz del artículo 133 para verificar su concordancia con el orden constitucional, pero al no haber efectuado ese cotejo, dejaron de advertir la confrontación que se produce, pues mientras aquel instrumento convencional prohíbe invocar el derecho interno, el mecanismo de recepción de dicho instrumento, previsto en el precepto constitucional citado, esto es, su umbral de incorporación, conlleva la ineludible obligación de cotejar dicho convenio, precisamente, con el orden constitucional nacional (el párrafo segundo del artículo 4º. de la Ley Sobre la Celebración de Tratados, dispone que para ser obligatorios en territorio nacional, éstos deben publicarse previamente en el Diario Oficial de la Federación.

Con esa posición, en realidad pretenden colocar a dicha Convención sobre la cláusula constitucional de que se trata y pierden de vista que aún frente a tratados celebrados, ratificados y aprobados por el Senado, en caso de conflicto de normas entre una de un instrumento internacional interiorizada al sistema jurídico mexicano y una de un ordenamiento nacional, el tribunal constitucional tendría que revisar la conformidad a la Constitución de unas y otras, de tal manera que si alguna resultara no conforme al texto fundamental, así fuese la del tratado, tendría que expulsarla, por ese motivo, del orden jurídico positivo, independientemente de las consecuencias que ello trajera en el orden internacional o nacional.

Esto se corrobora con las normas del mismo ordenamiento internacional invocado por la mayoría, el cual prevé en su artículo 46.1, que si el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestó en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la celebración de tratados, tal cuestión podrá esgrimirse como vicio del consentimiento, siempre que sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno, de modo que esa circunstancia contradice el argumento de la mayoría en el sentido de que el orden interno no es oponible a los tratados internacionales.

El argumento relativo a la vocación internacionalista de la Constitución, por sí mismo, no es suficiente para sostener la primacía de los tratados internacionales sobre las leyes, pues como se advierte, la norma fundamental también tiene cláusulas de un alto contenido nacionalista, como muchas de las referidas, por las que habría, en casos extremos, que hacer prevalecer el interés nacional defendido en la Constitución frente al compromiso internacional, aún con las consecuencias que ello traería aparejado en el ámbito externo.

Por tanto, considero que más allá del debate sobre el carácter internacionalista de nuestro texto fundamental y aún reconociéndolo como evidente, de ello no se podría concluir de manera automática que existe superioridad jerárquica de los tratados internacionales, de manera general y absoluta, sobre todas las leyes nacionales (identificadas como generales, federales y locales por la mayoría).

Considero que se extravió la discusión de fondo del tema, pues se involucraron dos temas distintos pero íntimamente vinculados: jerarquía de normas y conflicto de normas, que no fueron debidamente analizados.

Así, conforme al criterio de la mayoría, que si el tratado aplicable es conforme a la Constitución, en principio, si existiese un conflicto con otra norma cualquiera, las autoridades deben sujetarse y aplicar la norma internacional.

Ese criterio tajante adoptado por la mayoría excluye la posibilidad de discernir en caso de conflicto de leyes o normas conformes a la Constitución, cuál es la más favorable para resolver la situación concreta que genera un conflicto. Ello tiene un impacto mayor en el caso de que un conflicto involucre derechos fundamentales.

La mayoría también pasó por alto la discusión de los distintos tipos de tratados y sus contenidos, equiparándolos todos en una misma categoría y dándoles una jerarquía superior al resto del sistema normativo.

Ese criterio tajante adoptado por la mayoría excluye la posibilidad de discernir en caso de conflicto de leyes o normas conformes a la Constitución, cuál es la más favorable para resolver la situación concreta que genera un conflicto. Ello tiene un impacto mayor en el caso de que un conflicto involucre derechos fundamentales.

Luego, al ser tan variados los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, como diversas las materias que regulan y, por ende, sus contenidos, desde la perspectiva metodológica no puede establecerse, como lo hizo la mayoría, un criterio general que siempre y en todos los casos coloque a los tratados internacionales en una línea de supremacía sobre las leyes federales y las locales, máxime cuando el caso concreto que se resolvía involucraba un tratado comercial respecto del cual ni siquiera se analizó su apego a la Constitución, sino que en abstracto, esto es, aislándose totalmente de las particularidades del caso, establecieron un criterio general, que no puede obtenerse a partir de una inducción propia de un caso singular.
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