Votos

Asunto
Contradicción de Tesis 119/2017
Tema
Determinar si el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo contraviene o no el derecho de acceso a la justicia y las formalidades esenciales del procedimiento (adecuada defensa y debido proceso) al no prever la notificación personal a la parte actora en el juicio contencioso del auto por el que se tiene por contestada la demanda, sin conferir al promovente el derecho para ampliarla, así como del diverso por el que se desecha la ampliación de demanda
Fecha de resolución
14 de Mayo de 2018
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
Las citadas acciones fueron promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los partidos de la Revolución Democrática y MORENA, contra el decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del Artículo 6°, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , en materia del Derecho de Réplica y reforma y adiciona el artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de noviembre de dos mil quince.

En la resolución del Tribunal Pleno, se llevó a cabo el análisis de los tópicos planteados siguiendo el orden de los artículos en la ley, lo que dio lugar a cuatro apartados temáticos, a saber, el alcance del derecho de réplica y su regulación; los sujetos obligados y las reglas específicas para los sujetos electorales; el procedimiento frente a los sujetos obligados y, finalmente, la vía jurisdiccional, para el caso en que haya desacuerdo con la respuesta del sujeto obligado.

En el presente voto desarrollaré algunas consideraciones sobre temas particulares que motivaron que, en algunos casos, emitiera mi postura a favor pero con consideraciones adicionales y, en otros, en contra del sentido propuesto. En ambos casos, por los motivos que en seguida expreso.
Sentido del voto del Ministro
Tal y como lo consideré en el proyecto original presentado para consulta del Tribunal Pleno, me parece que si bien es cierto que la Primera Sala de este Tribunal no se pronunció en torno a si es constitucional o no el artículo 67 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, al no prever la notificación personal del auto por el que se desecha la ampliación de la demanda, así como del diverso por el que se tiene por contestada la demanda sin conceder el derecho de ampliarla -tópico respecto del que sí se pronunció la Segunda Sala-; también lo es que en aras de la certeza y seguridad jurídicas, resultaba importante que el Tribunal Pleno fijara su postura por encontrarse ese tema vinculado con las formalidades esenciales del procedimiento de gran entidad en el proceso.

Consecuentemente, estimo que la litis a dilucidar consistía en determinar si el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo contraviene o no, las formalidades esenciales del procedimiento (adecuada defensa y debido proceso) al no establecer que se debe notificar de manera personal, el auto mediante el cual se tiene por contestada la demanda sin conceder el derecho de ampliarla, así como del diverso por el que se desecha la ampliación de demanda.

En cuanto a estos puntos de contradicción, considero que debieron resolverse al tenor de las consideraciones que en seguida retomo del proyecto original.

A efecto de analizar la problemática planteada, se parte del análisis de las consideraciones que ambas Salas comparten en torno a la salvaguarda de las formalidades esenciales del procedimiento en el juicio contencioso administrativo.

Sobre el particular se advierte, que respecto de la necesidad de notificar personalmente al actor en el juicio contencioso el auto por el que se tiene por contestada la demanda y se le confiere el derecho para ampliarla, ambos órganos colegiados concluyeron que en el juicio contencioso administrativo, el derecho del actor para ampliar la demanda de nulidad se traduce en una formalidad esencial del procedimiento en tanto tiene por objeto que aquél pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las razones y fundamentos del acto reclamado e inclusive otros actos que desconocía al formular su demanda o que se introducen por la autoridad al contestarla, según se desprende del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Considerando la entidad de aquél derecho, concluyeron que en el juicio contencioso administrativo el auto que tiene por contestada la demanda se debe notificar personalmente con copia de la misma, cuando en dicho proveído se concede al actor el plazo legal para ampliar su demanda inicial, ya que de esta manera se asegura que tenga conocimiento de las cuestiones que desconocía al formularla o que se introducen por la autoridad al contestarla, para que esté en aptitud de preparar una adecuada defensa.

La conclusión a la que arribaron ambas Salas, se sustentó en dos premisas fundamentales:

I. Conforme a los principios constitucionales que rigen en materia de derechos humanos, el derecho fundamental de acceso a la justicia conlleva para los órganos jurisdiccionales el deber de proteger y respetar los derechos fundamentales vinculados con aquél, así como garantizar la efectividad de los medios legales de defensa, lo que implica acudir a la interpretación de la ley que permita lograr tales objetivos, habida cuenta que el acceso a la jurisdicción no se debe supeditar a formalismos que resulten excesivos o carentes de razonabilidad respecto del fin legítimo que se persigue con la exigencia constitucional de establecer en la ley presupuestos procesales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.

II. En el juicio contencioso administrativo, el derecho del actor para ampliar su demanda de nulidad se traduce en una formalidad esencial del procedimiento en tanto tiene por objeto que aquél pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las razones y fundamentos del acto reclamado e inclusive otros actos que desconocía al formular su demanda o que se introducen por la autoridad al contestarla, según se desprende del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

De ello se observa que ya ha sido resuelto por este Alto Tribunal el tema relativo a que el auto que tiene por contestada la demanda y concede al actor el plazo legal para ampliarla debe notificarse personalmente o por correo certificado.
En ese sentido, cabe precisar que la distinción que existe entre ese criterio y uno de los puntos a dilucidar en el presente asunto, consiste en que en este último se deberá determinar si procede la notificación personal respecto del auto que tiene por contestada la demanda pero que, a diferencia del primero, no le confiere al actor el derecho para ampliarla.
Sin embargo, es importante señalar que el derecho del actor para ampliar la contestación de la demanda deriva de la ley, por lo que con independencia de que el auto que tiene por contestada la demanda, otorgue o no al actor el plazo legal para ampliarla, éste tiene derecho a hacerlo, en términos del artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo .
Ahora bien, tomando en cuenta los parámetros anteriores, se procede a dilucidar ahora si el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vulnera las formalidades esenciales del procedimiento al no prever la notificación personal del auto por el que se tiene por contestada la demanda sin conferir al actor el derecho para ampliarla, así como del diverso por el que se desecha la ampliación de demanda.
I. Estudio del argumento relativo a que el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo viola el derecho de acceso a la justicia y las formalidades esenciales del procedimiento porque no obliga a notificar personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, el auto por el que se tiene por contestada la demanda sin derecho para ampliarla.

A efecto de dilucidar este punto de derecho, resulta pertinente señalar que de entre las diversas garantías de seguridad jurídica que contiene el segundo párrafo, del artículo 14 constitucional destaca, por su primordial importancia, la de audiencia previa. Este mandamiento superior, impone la ineludible obligación a cargo de las autoridades para que, de manera previa al dictado de un acto de privación, cumplan con una serie de formalidades esenciales, necesarias para oír en defensa a los afectados.

Dichas formalidades y su observancia, a las que se unen además, las relativas a la garantía de legalidad contenida en el texto del primer párrafo del artículo 16 constitucional, se constituyen como elementos fundamentales útiles para demostrar a los afectados por un acto de autoridad, que la resolución que los agravia no se dicta de un modo arbitrario sino, por el contrario, en estricta observancia del marco jurídico que la rige.

Así, con arreglo en tales imperativos, todo procedimiento o juicio ha de estar supeditado a que en su desarrollo se observen, ineludiblemente, distintas etapas que configuran la garantía formal de audiencia a favor de los gobernados, a saber, que el afectado tenga conocimiento de la iniciación del procedimiento, así como de la cuestión que habrá de ser objeto de debate y de las consecuencias que se producirán con el resultado de dicho trámite, lo que tiene como finalidad que conozca el gobernado la existencia del procedimiento mismo y dejarlo en aptitud de preparar su defensa; que se le otorgue la posibilidad de presentar sus defensas a través de la organización de un sistema de comprobación tal, que quien sostenga una cosa la demuestre, y quien estime lo contrario cuente a su vez con el derecho de demostrar sus afirmaciones; que cuando se agote dicha etapa probatoria se dé oportunidad de formular las alegaciones correspondientes; y finalmente, que el procedimiento iniciado se concluya con una resolución que decida sobre las cuestiones debatidas, fijando con claridad el tiempo y forma de ser cumplidas .


Adicional a lo anterior, el Legislador debe garantizar un efectivo acceso a la justicia entendido como el derecho de plantear una pretensión o defenderse de ella ante los tribunales previamente establecidos .

La posibilidad de que los gobernados puedan acudir ante tribunales imparciales e independientes previamente establecidos solicitando impartición de justicia, conlleva la obligación que tiene el Estado de asegurar el buen funcionamiento de los mismos, a efecto de que en los plazos y términos que marcan las leyes y cumpliendo con las formalidades esenciales del procedimiento, resuelvan las controversias sometidas a su consideración.

En relación con la obligación que con motivo de ese derecho se impone al Estado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha derivado a partir de lo dispuesto en el artículo 17 Constitucional, cuatro principios que contribuyen a dar efectividad a la posibilidad de que el gobernado acuda a los tribunales solicitando que éstos impartan justicia :

• Principio de justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes;

• Principio de justicia completa, el cual obliga a que la autoridad que conoce del asunto, emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado;

• Principio de justicia imparcial, obliga a que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y

• Principio de justicia gratuita, estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.

Dicho de otro modo, la finalidad de los numerales transcritos radica en que las instancias de justicia constituyan un mecanismo eficaz y confiable al que los gobernados puedan acudir para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan y, por la otra, que los órganos jurisdiccionales estarán expeditos para impartir justicia de manera efectiva.

Conforme a ello, el acceso a una justicia completa constituye un derecho fundamental en términos del artículo 17 constitucional que prevé que para que la impartición de justicia sea completa, esto es, que agote todas las cuestiones planteadas oportunamente; que los recursos sean efectivos y que las resoluciones que se dicten sean congruentes y exhaustivas.

Precisamente sobre la efectividad en los recursos el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que se debe otorgar una garantía de defensa adecuada a los gobernados y que ello, entre otras cuestiones, se logra con el principio de efectividad de los recursos o medios de defensa, según el cual, “no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios”, lo que puede ocurrir, por ejemplo, al verificarse cualquier situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial.

Una vez puntualizado lo anterior, procede analizar si el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al no establecer que se debe notificar de manera personal, el auto mediante el cual se tiene por contestada la demanda sin conceder el derecho de ampliarla, transgrede o no lo dispuesto por los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 67, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, anterior a la reforma que aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, textualmente establecía:

“Artículo 67.- (…)
Una vez que los particulares, partes en el juicio, se apersonen en éste, deberán señalar domicilio conforme lo establece la fracción I del artículo 14 de esta Ley, en el que se le harán saber, personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, las siguientes resoluciones:
I. La que tenga por admitida la contestación y, en su caso, de la ampliación de la demanda, así como la contestación a la ampliación citada.
II. El requerimiento, a la parte que debe cumplirlo.
III. El auto de la Sala Regional que dé a conocer a las partes que el juicio será resuelto por la Sala Superior.
IV. El auto que decrete o niegue la suspensión provisional y la sentencia que resuelva la definitiva.
V. Las resoluciones que puedan ser recurridas.
VI. La resolución de sobreseimiento.
VII. La sentencia definitiva, y
VIII. En todos aquellos casos en que el Magistrado Instructor o la Sala así lo ordenen. …”

Por su parte, el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente, establece:

“Artículo 67.- Una vez que los particulares se apersonen en el juicio, deberán señalar domicilio para recibir notificaciones, en el que se les harán saber, personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, las siguientes resoluciones:
I. La que corra traslado de la demanda, en el caso del tercero, así como el emplazamiento al particular en el juicio de lesividad a que se refiere el artículo 13, fracción III de esta Ley;
II. La que mande citar al testigo que no pueda ser presentado por la parte oferente y la que designe al perito tercero, en el caso de dichas personas;
III. El requerimiento o prevención a que se refieren los artículos 14, 15, 17 y 21 de esta Ley a la persona que deba cumplirlo, y
IV. La resolución de sobreseimiento en el juicio y la sentencia definitiva, al actor y al tercero.
En los demás casos, las notificaciones se ordenarán hacer a los particulares por medio del Boletín Electrónico.”

De dicho precepto jurídico se desprende que una vez que los particulares se apersonen a juicio, deberán señalar domicilio para recibir notificaciones, en el que se les harán saber, personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, las siguientes resoluciones:

 La que corra traslado de la demanda, en el caso del tercero, así como el emplazamiento al particular en el juicio de lesividad.
 La que mande citar al testigo que no pueda ser presentado por la parte oferente y la que designe al perito tercero, en el caso de dichas personas.
 El requerimiento o prevención a que se refieren los artículos 14, 15, 17 y 21 del ordenamiento legal en comento a la persona que deba cumplirlo y;
 La resolución de sobreseimiento en el juicio y la sentencia definitiva, al actor y al tercero.

Estableciéndose, además, que en los demás casos las notificaciones se ordenarán hacer a los particulares por medio del boletín electrónico.

De la exposición de motivos correspondiente , se desprende que con dicha reforma se buscó simplificar lo más posible el sistema de notificaciones, con el propósito de reducir las hipótesis de notificación personal a los particulares y por oficio a las autoridades, a los supuestos más significativos, eliminando los que no se consideraban trascendentales.

En ese contexto, es importante tener presente que de acuerdo con lo previsto en los artículos 16, fracción II y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la ampliación de la demanda de nulidad es procedente cuando:

a) Se impugne una negativa ficta.

b) El actor manifieste desconocer la resolución que pretende impugnar.

c) En la contestación de la demanda, se da a conocer el acto principal del cual deriva la resolución impugnada, o bien, sin modificar el fundamento legal de ésta, se introducen cuestiones que sean desconocidas para el actor al presentar la demanda.

d) La autoridad plantee el sobreseimiento en el juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

Atendiendo a este contexto normativo, es necesario determinar si en el supuesto que ahora se analiza, esto es, en el relativo a la notificación del acuerdo por el que se tiene por contestada la demanda sin derecho para ampliarla, efectivamente se surte la hipótesis de falta de trascendencia que fue tomada en cuenta por el Legislador ordinario para distinguir entre los distintos tipos de notificaciones y si por ello, se justifica la notificación a través de boletín electrónico; o bien, si tal acuerdo procesal reviste importancia fundamental en el proceso y por ello, debe notificarse personalmente o por correo certificado con acuse de recibo.

Considero que el auto o resolución mediante la cual se tiene por contestada la demanda sin conferir el derecho para ampliarla, constituye una actuación de índole trascendental y significativa que, por lo mismo, debe ser notificada de manera personal a la parte actora o por correo certificado con acuse de recibo, ya que forma parte de los elementos que debe conocer para enderezar su defensa y, consecuentemente incide en la conformación de la litis. Esto es, la notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo de la contestación de demanda es necesaria para que el interesado conozca de manera certera y óptima los términos en los que la autoridad pretende desvirtuar la impugnación de la promovente y por ende, debe garantizarse que éste quede en plena posibilidad de formular su defensa y obtener a la postre, una justicia completa e imparcial respecto de la instancia contenciosa planteada.

Lo anterior, a fin de respetar debidamente las formalidades esenciales del procedimiento. Esto es, la necesidad de realizar la notificación de manera personal deriva de la importancia de que exista evidencia de que el interesado realmente se impuso de tales actos, puesto que de esto dependerá si está en condiciones de controvertirlos.

En efecto, el derecho del actor para hacerse sabedor de la contestación de la demanda y, en su caso, el derecho que le pueda asistir incluso cuando no proceda el derecho para ampliar la demanda, se traduce en una formalidad esencial del procedimiento en tanto tiene por objeto integrar adecuadamente la litis en el juicio contencioso administrativo, a fin de que éste pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para impugnar las razones y fundamentos de lo expuesto por la autoridad demandada al momento de dar contestación al escrito de demanda o inclusive para controvertir otros actos que desconocía al momento de formular su demanda y que se introducen por la propia autoridad al contestarla.

Lo anterior es así, en virtud de que en el juicio contencioso administrativo, la litis se conforma con la demanda y su contestación; adicionada, en su caso, con su ampliación y con la contestación a ésta; de modo que el auto mediante el cual se tiene por contestada la demanda tiene la entidad necesaria para que sea notificada personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, incluso cuando no proceda el derecho del accionante a su ampliación, a fin de salvaguardar sus derechos de audiencia y de defensa adecuada.

Así las cosas, resulta inconstitucional el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al no prever que la resolución mediante el cual se tiene por contestada la demanda sin conceder el derecho de ampliarla, no es de las que debe ser notificada personalmente o por correo certificado con acuse de recibo a los particulares.

Ello, en virtud de que si bien es cierto que con la reforma a ese precepto -con la que se ha dado cuenta-, se buscó simplificar lo más posible el sistema de notificaciones con el propósito de reducir las hipótesis de notificación personal a los particulares y por oficio a las autoridades, a los supuestos más significativos, eliminando los que no se consideraban trascendentales; también lo es que ello debe hacerse con estricto apego a las normas fundamentales que salvaguardan los derechos de defensa y acceso a la justicia efectiva.

II.- Estudio del argumento relativo a que el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo viola el derecho de acceso a la justicia y las formalidades esenciales del procedimiento porque no obliga a notificar personalmente el auto de desechamiento del escrito de ampliación de demanda.

El acuerdo por el que se desecha la ampliación de demanda, no tiene la entidad procesal para estimar que su notificación debe hacerse en forma personal o por correo certificado con acuse de recibo y por ello basta para dar certeza al promovente que ésta se realice por boletín electrónico.

Lo anterior es así, en virtud de que el hecho de que el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no prevea que al actor se le notifique personalmente y se le corra traslado con el auto de desechamiento del escrito de ampliación de la demanda de nulidad, no genera estado de indefensión, ya que una vez que se tuvo conocimiento de la contestación y se formuló la ampliación en los términos que se consideraron oportunos, la parte promovente ha tenido conocimiento cierto sobre los elementos que integran la litis y sobre los términos en que deberá enderezar su defensa. Por ello, esta actuación procesal no incide ni trasciende a las formalidades esenciales del procedimiento ya que no se impide al interesado imponerse oportunamente de su contenido para impugnarlo, pues el artículo permite saber qué actuaciones se notificarán personalmente y cuáles por boletín electrónico siendo responsabilidad de las partes velar por sus propios intereses y, por ende, estar al pendiente del proceso .

Por los motivos expuestos, no comparto la determinación del Tribunal Pleno de tener por no configurada la contradicción de tesis denunciada.
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