Votos

Asunto
Contradicción de Tesis 198/2017
Tema
Determinar si los actos derivados del contrato de suministro de energía eléctrica, emitidos por la CFE son de autoridad para efectos del juicio de amparo
Fecha de resolución
07 de Febrero de 2018
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
En la resolución de la mayoría, la Segunda Sala determinó que, a la luz de la regulación vigente del sector energético, los actos de la Comisión Federal de Electricidad derivados del contrato de suministro de energía eléctrica no son de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues no los ejerce de forma unilateral y obligatoria como cumplimiento de funciones conferidas por una norma, sino como producto de una relación contractual; asimismo, se consideró que la normatividad vigente en materia energética, concretamente la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, al establecer la supletoriedad del derecho mercantil, le otorgan a los actos derivados del contrato de suministro de energía eléctrica naturaleza comercial.

Consecuentemente, se concluyó que este organismo como empresa productiva del Estado, no participa de las actividades reguladoras en materia energética, ni del control operativo del sistema eléctrico nacional, en tanto que no tiene a su cargo la transmisión, ni distribución del fluido, sino que participa, como suministrador, entre los diversos que así celebren contrato con el Estado Mexicano, para la compra y posterior venta de energía eléctrica, por lo que la relación que entabla con los particulares a quienes les suministra el servicio público, es de naturaleza comercial y la vía ordinaria mercantil, la procedente.
Sentido del voto del Ministro
Respetuosamente, no comparto la conclusión a la que se arribó por la mayoría pues, en mi opinión, los actos derivados del contrato de suministro de energía eléctrica emitidos por la Comisión Federal de Electricidad, conforme al marco normativo vigente en materia energética, sí participan de las características que revisten los actos de autoridad conforme a lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley de Amparo .

Cabe recordar que dicha disposición normativa prevé que es autoridad responsable, la que independientemente de su naturaleza formal, dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. Asimismo, establece una modalidad consistente en que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de la propia fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

Así, a través de este numeral, el concepto de autoridad responsable quedó desvinculado de su naturaleza formal y atiende ahora, a la unilateralidad del acto susceptible de crear, modificar o extinguir en forma obligatoria, situaciones jurídicas y se señala que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esa fracción y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

En el caso concreto, considero que las disposiciones constitucionales y legales que regulan la actuación y el funcionamiento de la empresa productiva del Estado denominada Comisión Federal de Electricidad, evidencian que los actos que emite derivados de la prestación del servicio público de energía eléctrica, son equivalentes a los de autoridad, pues su actuación consistente en el corte, suspensión o desconexión de dicho servicio, tienen el alcance de crear, modificar o extinguir de manera unilateral y obligatoria la situación jurídica de los usuarios, aunado a que sus funciones se encuentran determinadas en una norma general, como se razonará a continuación.

En principio, debe señalarse que la reforma constitucional de diciembre de dos mil trece, en materia energética configuró un nuevo modelo económico en el que los hidrocarburos y la energía eléctrica entraran al ámbito de la competencia, permitiendo la participación de particulares. Sin embargo, el sector energético sigue constituyendo un área, cuya planeación y desarrollo le corresponde al Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 27 , 28 y 73 constitucionales.

Para lograr tal objetivo, la Ley de la Industria Eléctrica establece las disposiciones que rigen a la industria eléctrica con la finalidad de promover el desarrollo sustentable de dicha industria y garantizar su operación continua, eficiente y segura en beneficio de los usuarios, así como el cumplimiento de las obligaciones de servicio público y universal de Energías Limpias y de reducción de emisiones de contaminantes.

También señala que la industria eléctrica comprende las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica, la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como la operación del Mercado Eléctrico Mayorista. Por otro lado, señala que respecto de la planeación y control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, el Estado mantiene su titularidad, por lo que constituyen áreas estratégicas; mientras que el suministro básico es una actividad prioritaria para el desarrollo nacional.

Por otro lado, dicha legislación establece que la Comisión Reguladora de Energía como órgano regulador coordinado con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión, es el encargado de, entre otras funciones, establecer las condiciones generales de los contratos que se celebren con los usuarios finales para la prestación del servicio público de suministro. Asimismo, en el Capítulo IV , se contemplan las disposiciones que rigen a la comercialización de energía eléctrica, en donde se comprende la prestación del suministro eléctrico a los usuarios finales.

De la misma manera, en el artículo 41 de dicha normatividad, se establecen las causas por las cuales los transportistas y distribuidores pueden suspender el servicio de energía eléctrica.

De esta forma, la ley establece que los transportistas y distribuidores deben suspender el servicio a los usuarios finales por instrucciones del suministrador por incumplimiento de las obligaciones de pago oportuno, para lo cual se establece un plazo de 24 horas siguientes a la recepción de dicha instrucción para la ejecución de la suspensión correspondiente y sin requerirse para tal efecto, intervención de autoridad alguna.

En esta línea, se puede llegar a la convicción de que el suministro de energía eléctrica no es un contrato de adhesión como cualquier otro de índole comercial, sino que se encuentra sujeto a disposiciones contenidas en la ley y determinadas por un organismo coordinador que determina los derechos y obligaciones a los que deben sujetarse tanto los usuarios finales como los suministradores del servicio público.

Por otra parte, estimo que la supletoriedad establecida en la Ley de la Industria Eléctrica, lejos de demostrar que los actos derivados del contrato de suministro son de naturaleza comercial, acreditan lo contrario, pues en su artículo 5° establece expresamente que “en lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica.” En ese sentido, de acuerdo con el texto expreso de la ley, el criterio para considerar mercantiles los actos de la industria eléctrica es de carácter residual, es decir, son mercantiles los actos que no estén previstos en dicha legislación, por lo que si en la legislación, en el Capítulo IV, se regula expresamente la comercialización de energía eléctrica, así como las disposiciones aplicables al contrato de suministro y los casos de la suspensión del suministro, es claro que no les reviste esa naturaleza.

Asimismo, si bien el artículo 3° de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad establece como normas supletorias el derecho mercantil y civil, no debe soslayarse que en dicha ley se regulan la actividad de ese organismo relativa a la transmisión y distribución de energía eléctrica, para lo cual se establece la posibilidad de que este organismo celebre cualquier acto, convenio, contrato, suscribir títulos de crédito, otorgar garantías reales y personales, con el Gobierno Federal o personas físicas o morales, para el cumplimiento de su objeto.

Es decir, conforme al nuevo marco jurídico en materia energética se permite a la Comisión Federal de Electricidad como empresa productiva y a sus subsidiaras, la celebración de contratos con particulares bajo esquemas que generen una mayor productividad y rentabilidad, pudiendo incluir modalidades para asociarse, compartir costos, gastos, inversiones, riesgos y demás aspectos de las actividades a su cargo.

Por ende, en mi opinión, resulta lógico que dicha legislación establezca como norma supletoria la mercantil y civil, pues tratándose de la celebración de dichos contratos con particulares, donde se incentiva la inversión privada a la industria, es claro que la Comisión Federal de Electricidad actúa en un plano de coordinación, lo cual no sucede respecto al contrato de suministro básico de energía eléctrica, el cual no se encuentra regulado en esa legislación, sino que deben observarse las disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, por lo que la supletoriedad prevista en Ley de la Comisión Federal de Electricidad tampoco puede servir como fundamento para decidir sobre la naturaleza jurídica de los actos derivados del contrato de suministro de energía eléctrica.

Robustece lo anterior, el contenido del artículo 10 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad referida, el cual establece la separación legal, funcional y estructural de las actividades de la CFE, al referir lo siguiente: “Para salvaguardar el acceso abierto, la operación eficiente y la competencia en la industria eléctrica, la Comisión Federal de Electricidad realizará las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización, Suministro Básico, Suministro Calificado, Suministro de Último Recurso, la proveeduría de insumos primarios para la industria eléctrica, así como las actividades auxiliares y conexas de la misma, de manera estrictamente independiente entre ellas. Para lo anterior, establecerá la separación contable, funcional y estructural que se requiera entre sus divisiones, regiones, empresas productivas subsidiarias y empresas filiales de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía, la normatividad en materia de competencia económica y la regulación que para el efecto establezca la Comisión Reguladora de Energía. Todo lo anterior deberá atender lo dispuesto en el Capítulo I del Título Cuarto de esta Ley. Las centrales eléctricas a cargo de la Comisión Federal de Electricidad se agruparán en unidades que actuarán de manera independiente.”

Ello evidencia que la Comisión Federal de Electricidad puede actuar en una relación de coordinación cuando celebra actos jurídicos con personas morales o físicas que tengan como finalidad alcanzar una mayor productividad para el cumplimiento de su objeto, pero respecto al suministro de energía eléctrica, actúa como prestador del servicio público en cumplimiento de la obligación constitucional del Estado y con fundamento a las atribuciones especificadas en la Ley de la Industria Eléctrica, aunado a que dicho contrato tiene como finalidad la prestación de un servicio público indispensable para asegurar la vida digna a los gobernados, lo cual en la misma legislación se reconoce al establecer que el suministro no puede negarse a persona alguna.

En ese sentido, puede estimarse que tratándose de actos derivados del contrato de suministro de energía eléctrica como el corte y la suspensión del servicio público, la Comisión Federal de Electricidad emite -con fundamento en las disposiciones legales aplicables- actos unilaterales como empresa productiva del estado –de propiedad exclusiva del Estado – a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que inciden en la esfera legal del usuario, sin que para ello tenga que acudir a las instancias jurisdiccionales, ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

Por lo que, a mi juicio, como lo he sostenido, los actos consistentes en el corte y suspensión del suministro ordenados por la Comisión Federal de Electricidad, se ubican en la hipótesis que prevé el artículo 5, fracción II de la Ley de Amparo vigente para ser considerada como autoridad porque el despliegue de tales actos se lleva a cabo en ejecución de atribuciones legales, colocándose en un plano equivalente al de la autoridad porque las relaciones que entabla con los solicitantes y usuarios del servicio denotan características de supra a subordinación, pues aún como empresa productiva del Estado presta dicho servicio público por mandato constitucional y las condiciones que rigen el contrato de suministro de energía eléctrica, así como la regulación tarifaria las emite la Comisión Reguladora de Energía, quien establece las obligaciones y condiciones que lo rigen de forma unilateral.

Máxime que los supuestos de suspensión del suministro y plazos para efectuarlo se encuentran regulados en esa normativa, por lo que no constituye una consecuencia derivada del contrato celebrado por las partes, sino de una disposición obligatoria de carácter general.

Consecuentemente, si bien es cierto que el servicio de suministro de energía eléctrica tiene su origen en un acuerdo de voluntades, lo cierto es que la Comisión Federal de Electricidad encargada de prestar el servicio público de energía eléctrica actúa por disposición expresa de la ley en los términos que ya han quedado referidos, investido de atribuciones que inciden directamente en los derechos de los usuarios y por ello debe considerarse como autoridad responsable respecto de los actos que emite en ejercicio de esas atribuciones, pues además no debe soslayarse que el servicio público de suministro de energía se trata de un derecho básico para la subsistencia de los individuos.

Lo hasta aquí expuesto debe vincularse con el texto actual del artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del que deriva el derecho fundamental de toda persona a acceder a un nivel de vida adecuado o digno; derecho que también encuentra fundamento expreso en diversos instrumentos internacionales, entre los que podemos destacar el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Respecto del concepto de vida digna, este Tribunal ha desarrollado una línea argumentativa en el sentido de que una característica distintiva del derecho a que se hace referencia radica en la estrecha relación que éste mantiene con otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, alimentación, vestido, vivienda, educación y salud, pues es claro que para que una persona se encuentre en condiciones de alcanzar un determinado nivel de bienestar requiere que todas sus necesidades básicas se encuentren adecuadamente satisfechas.

Inclusive, tampoco debe pasarse por alto que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General Número 4, relativa al derecho a una vivienda adecuada reconocido en el artículo 11 del Pacto referido, determinó que esta prerrogativa debe considerarse como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad. Asimismo, señaló que el término “vivienda” se debe interpretar en un sentido que tenga en cuenta diversas condiciones compatibles con la connotación de dignidad, por lo que debe garantizarse a todos con independencia al ingreso o acceso a recursos económicos de las personas. En ese contexto, se indicó que la vivienda, no debe entenderse en un sentido aislado, sino “adecuado”, lo cual significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.

Dentro de los factores que se identificó que deben tomarse en cuenta para cumplir con dicho criterio, se consideró la disponibilidad de servicios, donde se señala, entre otros, el servicio de energía.

Este hincapié adquiere relevancia en la medida que el contrato de suministro de energía eléctrica, como lo señalé, no puede asimilarse con otros contratos adhesivos como lo son la telefonía, el servicio de televisión restringida, etc., pues dicho servicio resulta básico y necesario para que las personas tengan una vivienda adecuada.

Por otra parte, no soslayo el hecho de que en el juicio mercantil se pueda solicitar la medida contenida en el artículo 384 del Código Federal de Procedimientos Civiles , cuya finalidad es mantener la situación de hecho existente; sin embargo, en dicha legislación adjetiva no se advierten los requisitos que se deben cumplir para su obtención, por lo que no se puede saber con certeza si esta medida requiere para su otorgamiento mayores o menores requisitos que los establecidos en la Ley de Amparo para la procedencia de la suspensión del acto reclamado; además, de las disposiciones normativas que la regulan pareciera que el otorgamiento de esa medida es discrecional.

Conforme a lo antes expuesto, estimo que atendiendo al marco constitucional y legal que ya ha sido detallado, la Comisión Federal de Electricidad como empresa productiva del Estado –facultada para prestar en forma obligatoria el servicio de energía eléctrica en todo el territorio nacional, cuyas atribuciones y obligaciones se encuentran determinadas en disposiciones generales, emite actos equivalentes a los de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Por tales motivos, en mi opinión resulta procedente el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el que, por cierto, se prevé la suspensión en términos del juicio de amparo y, en su caso, el juicio de amparo directo.
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