Votos

Asunto
Contradicción de Tesis 54/2018
Tema
Determinar si en atención en los artículos 103, fracción I, y 107, fracción VII, de la Constitución Federal y a la Ley de Amparo vigente ¿procede el amparo indirecto en contra de una omisión legislativa absoluta atribuida al Poder Legislativo por el incumplimiento de un deber de legislar establecido en una norma de rango constitucional? o por el contrario si ¿se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el numeral 107, fracción II, de la Constitución Federal?
Fecha de resolución
10 de Junio de 2019
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
En la contradicción de tesis al rubro citada, inicialmente, el problema jurídico a dilucidar, consistió en determinar si en atención a los artículos 103, fracción I, y 107, fracción VII, de la Constitución Federal y conforme la Ley de Amparo vigente, procede el amparo indirecto en contra de una omisión legislativa absoluta atribuida al Poder Legislativo por el incumplimiento de un deber de legislar establecido en una norma de rango constitucional o por el contrario, si se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el referido numeral 107, fracción II, de la Constitución Federal.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión pública de diez de junio de dos mil diecinueve, resolvió por mayoría de seis votos , que la referida contradicción quedó sin materia, tomando en consideración que la Segunda Sala al fallar los recursos de queja 27/2018 , 76/2018 y 79/2018 , así como los amparos en revisión 5515/2018 y 332/2018, relacionados con la referida temática, al aceptar la procedencia de los juicios de amparo indirectos contra omisiones legislativas absolutas atribuidas al Poder Legislativo por el incumplimiento de un deber establecido en una norma constitucional, abandonó, de manera implícita, el criterio sostenido en el amparo en revisión 1221/2016 (contendiente en la contradicción de tesis al rubro citada).

Ello, en virtud de que si bien en los tres primeros asuntos el pronunciamiento que hizo la Segunda Sala fue en relación con la notoriedad o no de la casual de improcedencia, lo cierto es que en los posteriores amparos en revisión dejó sentado, claramente, que tratándose de amparos indirectos en los que se reclame la omisión de emitir una ley, cuya obligación derive de un deber previsto en una norma de rango constitucional, a priori, no puede aseverarse que exista violación al artículo 107, fracción II, primer párrafo, constitucional, conforme al que las sentencias de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieran solicitado, pues cuando lo que está sujeto a debate es el incumplimiento a un mandato constitucional de legislar, no existe una afrenta directa al principio de relatividad de las sentencias de amparo.

Por lo que en ese sentido, considerando que la Segunda Sala modificó su criterio en cuanto a la procedencia del amparo contra omisiones legislativas que deriven de un deber previsto en una norma de rango constitucional, ya no subsistía un conflicto interpretativo y, lo procedente, era declarar sin materia la contradicción de tesis.
Sentido del voto del Ministro
Respetuosamente, no comparto el sentido del proyecto, pues tal como lo anuncié en la sesión pública respectiva, considero que no obstante la decisión a la que se arribó, aún subsiste un punto de contradicción entre los criterios sostenidos por las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a la interpretación del principio de relatividad previsto en el artículo 107, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal, por lo que formulo el presente voto particular a efecto de expresar las razones de mi disenso.

En efecto, la Primera Sala de esta Suprema Corte al resolver el amparo en revisión 1359/2015, en el apartado identificado como “III. El principio de relatividad de las sentencias de amparo”, se pronunció respecto a dicho tópico en el sentido de que previo a la reforma constitucional de once de junio de dos mil once, existía una posición muy consolidada en la doctrina de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación a la improcedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas, cuya causal fue resultado de una construcción jurisprudencial que tenía como punto de partida la interpretación de los alcances del principio de relatividad de las sentencias de amparo.

Señaló a ese respecto que el Pleno de este Máximo Tribunal estableció jurisprudencialmente que en relación a la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar una existente, era improcedente el juicio de amparo “en virtud de que, según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, a legislar, pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley de carácter general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que se apartaría del principio de relatividad enunciado” .

No obstante, estableció que atendiendo a la nueva configuración constitucional del juicio de amparo —resultado de la reforma de once de junio de dos mil once— claramente se amplió el espectro de protección de dicho mecanismo procesal, de tal manera que ahora es posible proteger de mejor manera derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa, como ocurre con la libertad de expresión. Así, el juicio de amparo que originalmente fue concebido para proteger derechos estrictamente individuales y exclusivos, ahora también puede utilizarse para proteger derechos con una naturaleza más compleja. Razón por la cual, se reconocía la necesidad de reinterpretar el principio de relatividad de las sentencias de amparo, puesto que mantener la interpretación tradicional de dicho principio, en muchos casos, acabaría frustrando la finalidad sustantiva del juicio de amparo: la protección de todos los derechos fundamentales.

Abundó en que la necesidad de dicha reinterpretación se hacía patente en casos recientes en los que la Suprema Corte ha analizado violaciones a derechos económicos, sociales y culturales, por lo que de mantener una interpretación estricta del principio de relatividad, en el sentido de que la concesión del amparo nunca puede suponer algún tipo de beneficio respecto de terceros ajenos al juicio, en la gran mayoría de los casos, sería muy complicado proteger este tipo de derechos en el marco del juicio de amparo, teniendo en cuenta que una de sus características más sobresalientes es precisamente su dimensión colectiva y difusa.

Destacó que las consideraciones anteriores no significaban que la reforma constitucional haya eliminado el principio de relatividad, el cual sigue vigente y debe ser observado por los jueces de amparo; sino que únicamente era necesaria su reinterpretación a la luz del nuevo marco constitucional, con la finalidad de que dicho mecanismo procesal pueda cumplir con la función constitucional que le está encomendada.

Con base en ello, la Primera Sala sostuvo que el principio de relatividad ordena a los tribunales de amparo estudiar únicamente los argumentos de las partes —supliéndolos si así procediera— y, en su caso, conceder el amparo sólo para el efecto de que se restituyan los derechos violados de los quejosos, y si bien los jueces de amparo no pueden ordenar directamente en sus sentencias la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo, es perfectamente admisible que al proteger a los quejosos, indirectamente y de manera eventual, se beneficie a terceros ajenos a la controversia constitucional.

Por lo que era de concluirse, que cuando en la demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa absoluta, no se actualiza ninguna causal de improcedencia que suponga una vulneración al principio de relatividad, pues los Tribunales de amparo tienen facultades constitucionales para ordenar la restitución de los derechos de los quejosos cuando éstos sean violados por una omisión legislativa absoluta, en virtud de que si la Constitución Federal establece un deber de legislar respecto de algún tema en específico a cargo del Poder Legislativo, el ejercicio de la facultad de legislar deja de ser discrecional y se convierte en una competencia de ejercicio obligatorio.

Por su parte, la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver los recursos de queja 27/2018, 76/2018 y 79/2018, se pronunció respecto al principio de relatividad previsto en el artículo 107, fracción II, primer párrafo, constitucional, en el siguiente sentido:

En principio, destacó que no se está ante una simple o genérica impugnación de una “omisión legislativa” en la cual exista una pretensión de un particular de que los órganos legislativos regulen determinada conducta, ya sea de las entidades públicas, o de alguna de las esferas sociales de los gobernados. Por el contrario, el núcleo esencial del reclamo radica en la falta de cumplimiento –por parte de la autoridad ejecutiva y legislativa local– de un mandato expreso del Constituyente Permanente y que conmina a diversas autoridades de las entidades federativas a realizar las adecuaciones necesarias para dar efectividad a un precepto de rango constitucional, por lo que lo que está en debate, es la vulneración al principio de supremacía constitucional ante la pasividad de los órganos infra-constitucionales que no han acatado una orden directa y expresa del Poder Constituyente.

Con base en ello precisó, que si bien el precepto 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución General, establece que las sentencias de amparo "sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos", lo cierto es que cuando la propia Constitución Federal es la que manda que los órganos formal o materialmente legislativos reglamenten o regulen los preceptos constitucionales a través de las leyes ordinarias respectivas, se colige que en tales casos sería un verdadero contrasentido que se autorice y admita la violación continua y reiterada de la Norma Fundamental, pretextándose que, al conminar a las autoridades estatales a cumplir con sus deberes constitucionales de legislar para dar eficacia a la Carta Magna, a través del juicio de amparo, se “afectaría el principio de relatividad”.

Se explicó que las violaciones directas a la Constitución Federal, derivadas de la pasividad de los órganos legislativos a los cuales el Constituyente Permanente ordenó realizar las adecuaciones normativas necesarias para dar eficacia a los preceptos constitucionales, de manera alguna pueden estar “autorizadas” por la propia Norma Fundamental, pretextando la supuesta vulneración al principio de “relatividad de las sentencias” previsto en el precepto 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución General; ello, pues el principio de relatividad de las sentencias de amparo consagrado en el referido precepto constitucional, en forma alguna tiene el alcance de transgredir ni mucho menos anular el diverso principio de supremacía constitucional reconocido en el artículo 133 de la propia Norma Fundamental.

Por lo que los numerales 1°, 107, fracción II, párrafo primero, y 133 de la Constitución Federal, deben concebirse de manera conjunta, como una triada de principios –principio de interpretación más favorable para la persona, principio de relatividad y principio de supremacía constitucional–. En el entendido de que, ante el peso de los principios de interpretación más favorable para la persona y de supremacía constitucional, con relación la obligación estatal primordial de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, debe ceder la concepción “purista” o “absolutista” del principio de relatividad; sin que pueda quedar al arbitrio o capricho del legislador ordinario el cumplimiento de un mandato constitucional.

De ahí sostuvo la Segunda Sala, que en el supuesto examinado, era dable que los justiciables puedan accionar el juicio de amparo como medio de control constitucional, para asegurar que los órganos legislativos acaten y cumplan a cabalidad con el mandato ya expresado por el Constituyente Permanente, esto es, el deber de reglamentar o adecuar las leyes ordinarias a los postulados constitucionales respectivos; pues debe tenerse en cuenta que la Constitución no obra con permiso de las leyes, sino que las leyes obran con permiso de la Constitución, por lo que la eficacia de ésta no puede encontrarse a expensas de la discrecionalidad o voluntad de los órganos legislativos ordinarios.

En ese sentido, la Segunda Sala se pronunció sobre la procedencia del juicio de amparo contra el incumplimiento de mandatos constitucionales que se proyectan al deber de reglamentar y regular en las leyes ordinarias, los principios y reglas consagradas en la Constitución General de la República, el cual no puede restringirse válidamente, pretextándose el cumplimiento del “principio de relatividad”; dado que este axioma constitucional no tiene el alcance de permitir o solapar las violaciones a la supremacía constitucional que deriven de la pasividad injustificada de los órganos estatales, cuya función principal radica, precisamente, en el total y absoluto cumplimiento de la Norma Fundamental.

Máxime, se dijo, cuando en tales casos no existe una afrenta “directa” al principio de relatividad de las sentencias de amparo, en virtud de que si bien con la eventual concesión de amparo se constreñirá al órgano estatal a legislar en determinado sentido, lo cierto es que ese efecto “general” derivado, indirectamente, del fallo protector, no es más que la culminación o consecución de lo ya ordenado por el Constituyente Permanente. Siendo, en realidad, la decisión del Poder Revisor de la Constitución y no los jueces o tribunales de amparo, la que constriñe a los órganos estatales respectivos a que legislen, esto es, a que reglamenten o regulen un determinado precepto normativo de rango constitucional.

En otra palabras, explicó la Sala, la generalidad de los efectos de la sentencia que, en su caso se otorgue a virtud del juicio de amparo, no es más que una consecuencia “indirecta” de la propia naturaleza de la violación constitucional reclamada; en tanto el deber de legislar no deriva de una resolución judicial -pues tal obligación, como se ha explicado, es preexistente al juicio de amparo-, sino que emana de un mandato claro y expreso contenido en la propia Constitución Federal, el cual, al no haber sido debidamente acatado por las autoridades respectivas, exige que tal omisión deba repararse mediante tal medio de control, a efecto de salvaguardar el principio de supremacía constitucional.

Pues bien, conforme a lo hasta aquí expuesto y como lo precisé, considero que respecto al alcance del principio de relatividad de las sentencias previsto en el artículo 107, fracción II, primer párrafo, constitucional, cuando en el amparo se reclama una omisión legislativa absoluta atribuida al Poder Legislativo por el incumplimiento de un deber de legislar establecido en una norma de rango constitucional, subsiste un punto de divergencia entre los criterios adoptados por ambas Salas de este Alto Tribunal.

Ello, pues como se señaló, mientras la Primera Sala respecto al tema en examen reconoció la necesidad de reinterpretar, a la luz del nuevo marco constitucional, la fracción II del artículo 107 de la Constitución Federal, que contempla el principio de la relatividad de los efectos de la sentencia de amparo, en el sentido de que los jueces si bien no pueden ordenar directamente en sus sentencias la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo, sí es posible beneficiar a terceros ajenos al juicio de amparo.

Y añadió, que mantener una interpretación estricta del principio de relatividad, en el sentido de que la concesión del amparo nunca puede suponer algún tipo de beneficio respecto de terceros ajenos al juicio, en la gran mayoría de los casos, sería muy complicado proteger este tipo de derechos en el marco del juicio de amparo, teniendo en cuenta que una de sus características más sobresalientes es, precisamente, su dimensión colectiva y difusa.

Además, que son los tribunales de amparo los que tienen facultades constitucionales para ordenar la restitución de los derechos de los quejosos cuando éstos sean violados por una omisión legislativa absoluta, en virtud de que si la Constitución Federal establece un deber de legislar respecto de algún tema en específico a cargo del Poder Legislativo, el ejercicio de la facultad de legislar deja de ser discrecional y se convierte en una competencia de ejercicio obligatorio.

En cambio, la Segunda Sala sostuvo –a diferencia de la Primera Sala- que no era necesaria una reinterpretación del aludido principio de relatividad de una sentencia, sino atender a lo establecido en los artículos 1°, 107, fracción II, párrafo primero y 133 de la Constitución, los cuales deben concebirse de manera armónica, como una triada de principios –principio de interpretación más favorable para la persona, principio de relatividad y principio de supremacía constitucional–, en el entendido de que, ante los principios de interpretación más favorable para la persona y de supremacía constitucional, en relación con la obligación estatal primordial de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, debe ceder la concepción “purista” o “absolutista” del principio de relatividad.

Ello, sin que en tales casos existiera una afrenta “directa” al principio de relatividad de las sentencias de amparo, en virtud de que si bien ante una eventual concesión de amparo, se constreñirá al órgano estatal a legislar, ese efecto “general” derivaría de lo ya ordenado por el Constituyente Permanente y no de la sentencia misma, pues era la decisión del Poder Revisor de la Constitución y no la de los jueces o tribunales de amparo, la que constriñe a los órganos estatales respectivos a que legislen, reglamenten o regulen, un determinado precepto normativo de rango constitucional.


De ahí que al existir una divergencia de criterios en cuanto a la interpretación y los alcances que debe dársele a la fracción II del artículo 107 de la Constitución Federal, que contempla el principio de la relatividad de las sentencia de amparo, esta contradicción de tesis hubiera sido una buena oportunidad para sentar un criterio obligatorio específicamente sobre tal cuestión.

Consecuentemente, respetuoso de la posición asumida por la mayoría, dado los motivos apuntados, no comparto el sentido del proyecto.
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