Votos

Asunto
Controversia Constitucional 99/2016
Tema
Análisis constitucional de los Decretos 25859/LXI/16 y 25861/LXI2016, publicados el veinte de agosto de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco, en los que se reformaron y derogaron algunos preceptos de la Constitución local y de diversas leyes reglamentarias que regulaban la figura de la declaración de procedencia y la exigencia de declaración por parte del Consejo de la Judicatura como requisito previo a proceder penalmente en contra de Magistrados y Jueces del Poder Judicial del Estado de Jalisco.
Fecha de resolución
24 de Septiembre de 2019
Tipo de voto
Voto Concurrente
Sentido de la resolución
En el apartado “VIII. ESTUDIO DE FONDO” de la sentencia se consideró por la mayoría del Tribunal Pleno que las reformas o derogaciones cuestionadas que llevaron a eliminar la declaración de procedencia reconocida a los Magistrados locales por delitos del fuero local y a suprimir la exigencia de declaración previa por parte del Consejo de la Judicatura para proceder penalmente en contra de los Jueces locales, afectan la garantía de inamovilidad judicial que compone el principio de independencia judicial.

Ello, pues si bien las autoridades del Estado de Jalisco tienen libertad configurativa para regular la declaración de procedencia o figuras afines, ello no implica que puedan suprimir las garantías de protección reconocidas estatalmente a los diferentes miembros del Poder Judicial jalisciense, sin haber dado mayores explicaciones al respecto (más que la mera evolución histórica de la figura genérica de declaración de procedencia) y sin siquiera haberse tomado en cuenta las implicaciones que dicha decisión legislativa generaría en la estabilidad en el cargo de los diferentes funcionarios judiciales que desempeñan el puesto de magistrados o jueces locales.

En este contexto, en el apartado “VIII.2. Análisis de los artículos 91, fracción II, 100, 102, 103, 104 y 105 de la Constitución Local” se indicó que si bien el artículo 111, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece el procedimiento de declaración de procedencia respecto de ciertos servidores públicos locales –ejecutivos de las entidades federativas, diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía–, lo cierto es que esta exigencia se circunscribe a casos relacionados con delitos federales, sin que exista lineamiento constitucional alguno respecto de los delitos locales cometidos por dichos servidores.

Esto es, la Carta Magna no regula la declaratoria de procedencia para funcionarios estatales que cometan delitos locales, y por tanto, los Estados gozan de libertad configurativa (absoluta) para decidir si reconocen o no ese tipo de salvaguarda en sus constituciones, así como para establecer, en su caso, a qué servidores les resulta aplicable.

Bajo esas consideraciones, se precisó también que la declaratoria de procedencia no significa una concesión o un privilegio al funcionario, sino una protección a la función que desempeñan.

Posteriormente se hizo un estudio sobre el principio de independencia judicial y se concluyó que la derogación del artículo 102 de la Constitución Local (que preveía la declaración por parte del Consejo de la Judicatura como requisito previo a proceder penalmente en contra de los Jueces del Poder Judicial del Estado de Jalisco) afectaba el ámbito competencial del Poder Judicial Estatal, al incidir en la independencia judicial, por afectarse la permanencia/estabilidad en el encargo, que son vertientes de aquella.

Ello, pues el objetivo del Constituyente local con la implementación de esa inmunidad procesal, fue impedir cualquier tipo de incidencia en la estabilidad de los juzgadores sin que antes se analizara la respectiva acusación por parte del órgano encargado de vigilar la conducta de los propios juzgadores (dándose primacía constitucional a la protección de la función judicial).

Luego, aun cuando la Constitución Federal no hace referencia explícita alguna en relación con la existencia o inexistencia de este tipo de inmunidades procesales para jueces estatales, sí exige que se garantice la independencia judicial.

Por ende, la supresión total y absoluta de la referida garantía con la que contaban los jueces en Jalisco, sin señalar razones reforzadas ni establecer, cuando menos, un régimen de transición adecuado que previera la situación específica de los jueces que ya contaban con esa prerrogativa, y sin especificar las distintas consecuencias posibles del inicio de un proceso penal en contra de un juez (por ejemplo, por cuánto tiempo procede la suspensión en el encargo tras el inicio del proceso penal, si el respectivo titular seguirá o no gozando de su remuneración durante la suspensión, idear un régimen específico de sustitución mientras el juez se encontrara sometido al proceso, entre otras cuestiones), resulta regresiva, en detrimento de las garantías de independencia judicial, falta de seguridad y certeza jurídica.

A similar conclusión se arribó respecto de la derogación de los artículos 100 (que contemplaba la figura de la declaración de procedencia para varios servidores públicos locales por delitos del fuero común e incluía a los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia), 103 y 105 (que establecían supuestos de aplicación general para cualquier inmunidad reconocida en el texto constitucional local jalisciense, esto es, que no resultaban exclusivos de los Jueces y Magistrados locales, pues también aplicaban al resto de los funcionarios públicos que eran sujetos de la declaración de procedencia), 91, fracción II (que decía “previa declaración de procedencia para los servidores públicos en los casos previstos por esta Constitución”), todos de la Constitución Política del Estado de Jalisco.

Así como respecto del diverso 196 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco (que señalaba que los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, así como los miembros del Consejo de la Judicatura sólo podrían ser privados de sus puestos en la forma y términos determinados por la Constitución Política del Estado de Jalisco y por la ley) en el cual se agregó que Magistrados y Consejeros podrían también ser privados de sus puestos “cuando se encuentren privados de la libertad con motivo de un proceso penal”.

De igual forma, se declaró la invalidez de la derogación del artículo 9, numeral 1, fracción XIX, inciso b), de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios, en el que previamente se establecía que, en tanto información del Poder Legislativo sobre las responsabilidades de los servidores públicos, debía considerarse como información pública el registro de los juicios de procedencia, con indicación del número de expediente, fecha de ingreso, nombre y cargo del denunciado, delito por el que se le acusa y estado procesal.
Sentido del voto del Ministro
Estando de acuerdo con la invalidez de las reformas impugnadas, respetuosamente considero conveniente aclarar que, desde mi perspectiva, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no prevé una libertad de configuración absoluta para las Entidades Federativas en relación con la facultad para regular la figura relativa a la declaratoria de procedencia.

Sin embargo, en este caso en particular considero innecesario hacer mayor pronunciamiento al respecto, pues para declarar la invalidez de las normas impugnadas resultan suficientes todos los demás razonamientos expuestos en la sentencia, que apuntan a que no se puede eliminar la figura de la declaratoria de procedencia respecto de los juzgadores, en atención a que estos cuentan con un sistema de garantías que los protegen de manera especial tanto a nivel constitucional como a nivel convencional (en el sistema interamericano).

Por otra parte, debo mencionar que siempre he considerado que la declaratoria de procedencia no constituye una protección para los jueces en general, sino únicamente para los titulares de los Poderes Judiciales (Ministros de la Suprema Corte y Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados), pues lo que se trata de proteger con esa figura es el ejercicio regular de los Poderes, no así a los jueces que en lo individual realizan la función jurisdiccional.

Así se puede advertir del análisis histórico-evolutivo de la figura en cuestión dentro del derecho mexicano, empezando por la Constitución de 1824, en la que se facultó al Poder Legislativo para erigirse como acusador únicamente de altos funcionarios (entre los que se mencionan como representantes del Poder Judicial, a los “individuos de la Corte Suprema de Justicia”), respecto de los cuales se estableció la declaración de procedencia como paso previo al enjuiciamiento por los tribunales competentes.

Más adelante, las Bases de Organización Política de la Nación Mexicana de 1843 instituyeron la declaración de procedencia en las acusaciones contra el Presidente de la República por los delitos oficiales, o contra todo el ministerio, o contra toda la Corte Suprema de Justicia o la marcial. Además, se estableció el fuero a favor de los funcionarios de alto rango y, en consecuencia, se exigió la declaración de procedencia, para proceder en contra de ellos.

En este mismo contexto, la Constitución de 1857 incluyó a los diputados del Congreso de la Unión, los “individuos de la Suprema Corte de Justicia”, los secretarios de despacho, los Gobernadores de los Estados y al Presidente de la República.

Mediante reforma constitucional de 1874, se reestructuró el Poder Legislativo de la Federación a fin de restablecer el sistema bicameral que rigió durante la vigencia de la Constitución de 1824.

Con motivo de esa reforma, se agregó al artículo 103 Constitucional que los senadores también eran responsables, junto con los diputados, los “individuos de la Suprema Corte de Justicia” y los secretarios de despacho, de los delitos, faltas u omisiones en que incurrieran durante su encargo.

En la Constitución de 1917, se incluyó un Título Cuarto denominado “De la responsabilidad de los funcionarios públicos”, en el que se indicó (artículo 108) que:

“Art. 108.- Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Despacho y el Procurador General de la República son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo, y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo.
Los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las Legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Constitución y leyes federales.
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria, y delitos graves del orden común”.

Asimismo, en el artículo 109 se dispuso:

“Art. 109.- Si el delito fuere común, la Cámara de Diputados, erigida en Gran Jurado, declarará por mayoría absoluta de votos del número total de miembros que la formen, si ha o no lugar a proceder contra el acusado.
En caso negativo, no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior; pero tal declaración no será obstáculo para que la acusación continúe su curso, cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolución de la Cámara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusación.
En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto desde luego a la acción de los tribunales comunes, a menos que se trate del Presidente de la República; pues en tal caso, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial”.

De lo anterior se advierte que nuevamente, en la referida Constitución de 1917 se estableció que sólo los altos dignatarios federales del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como los principales representantes del Poder Ejecutivo y Legislativo Local, podían ser sometidos al procedimiento de declaratoria de procedencia.

Mediante reforma de 1982, se propuso incluir en el texto constitucional la mención al juicio político, el cual procedía contra los llamados “delitos oficiales” cometidos por funcionarios públicos de alta jerarquía, cuando violaban los intereses públicos fundamentales o su buen despacho.

En este sentido, se distinguió entre las conductas que daban lugar al juicio político (responsabilidad política) y aquellas que daban lugar a responsabilidad penal y, en consecuencia, a la declaratoria de procedencia.

También se diferenció entre los sujetos por los que procedía el juicio político y aquéllos respecto de los cuales debía entablarse el procedimiento para emitir la declaratoria de procedencia.

Así, en el artículo 110 se estableció:

“Artículo 110.- Podrán ser sujetos de juicio político los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales y Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este Título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas locales para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.
Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables”.

Por su parte, el artículo 111 quedó redactado de la siguiente manera:

“Artículo 111.- Para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.
Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los Gobernadores de los Estados, Diputados locales y Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función, Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.
En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.
Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados.”.

De lo anterior se puede advertir claramente que en materia de responsabilidad política, la Constitución incluyó como sujetos de este tipo de responsabilidad, en lo que atañe al Poder Judicial, no solo a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales, sino también a los Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito y Jueces del fuero común (del entonces Distrito Federal).

Mientras que en lo relativo a la responsabilidad penal y al procedimiento de declaración de procedencia se estableció que esta aplicaba, en lo atinente al Poder Judicial Federal, sólo para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en lo que respecta a los Poderes Judiciales locales, únicamente para los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados.

Posteriormente, mediante reformas de 31 de diciembre de 1994 y 22 de agosto de 1996, se agregaron como sujetos destinatarios del artículo 111, en lo que respecta a la rama judicial –que es la que aquí interesa–, a los Consejeros de la Judicatura Federal y a los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a nivel federal (párrafo primero), y a los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, en el ámbito local (quinto párrafo).

Ello, en el entendido que todos ellos forman parte de los órganos cupulares o cabeza de los respectivos Poderes Judiciales (federal y locales), así como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Por todo lo anterior, considero necesario aclarar en este voto, que de acuerdo con la Constitución Federal, la declaratoria de procedencia, a lo largo de su historia, sólo ha estado dirigida a los titulares de los órganos cúpula de los Poderes Judiciales mencionados. Por lo que el estudio del caso, a mi parecer, debió partir de esa premisa.

Por otra parte, coincido con los compañeros Ministros que consideraron que la declaratoria de procedencia no es la única protección o garantía judicial con que cuentan o pueden contar los juzgadores, pues en el resto del mundo existen diversas figuras jurídicas que, sin tener las características de la referida declaratoria, también funcionan como mecanismos de protección a la función jurisdiccional.

No obstante lo anterior, estimo que la referida declaratoria de procedencia también constituye una forma válida de proteger a los titulares de los Poderes Judiciales, ante posibles injerencias indebidas, ya sea por parte de las partes en los juicios o de otras autoridades, entes o personas que pudieran intentar, a través de presiones o acusaciones penales, afectar la independencia de los juzgadores.

En atención a ello, manifesté mi voto a favor de la propuesta sometida a nuestra consideración, aunque con las aclaraciones antes referidas, pues considero que la referida figura jurídica constituye un mecanismo de protección válido dentro del esquema o abanico de medidas tendentes a hacer efectivo el principio de independencia de los Poderes Judiciales, y por tanto, para eliminarla del marco jurídico, es necesario que exista la motivación adecuada, acompañada del establecimiento de las medidas que protejan a los mencionados servidores públicos de injerencias nocivas por parte de los sujetos que intervienen de los juicios, o incluso de terceros.
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