Votos

Asunto
Revisión de la Constitucionalidad de la Materia de Consulta Popular 1/2020
Tema
Se analizó si la materia de la consulta impacta en la restricción de los derechos humanos y de sus garantías de protección, en relación con el derecho de acceso a la justicia y a obtener medidas de restitución y reparación de las víctimas u ofendidos de los delitos, implicando una vulneración a la presunción de inocencia de las personas y riesgo a la viabilidad de futuras investigaciones y procesos penales, así como una afectación a las funciones constitucionales de procuración e impartición de justicia y violación al principio de igualdad
Fecha de resolución
01 de Octubre de 2020
Tipo de voto
Voto particular
Sentido de la resolución
Es constitucional la materia de la solicitud de consulta formulada por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La pregunta aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de lo previsto en el artículo 26, fracción II, de la Ley Federal de Consulta Popular, es la siguiente: “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.
Sentido del voto del Ministro
1ª. Alcances constitucionales de la consulta popular.

I. Restricciones a la consulta popular.

La consulta popular es, sin duda, un valiosísimo instrumento de participación directa de los ciudadanos en temas de trascendencia nacional y regional, pero también, conforme a nuestro régimen constitucional, tiene restricciones para su procedencia.

La primera, de esas restricciones, es la que señala el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º de la Constitución, en los siguientes términos: “No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; …”

El artículo 1º de la Constitución dispone, en su primer párrafo, que: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.”

También señala en su segundo párrafo que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia y que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; y, en su párrafo tercero, que el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

A la luz de ese marco protector de los derechos humanos de cualquier individuo, y al margen de su situación previa, presente o futura de la persona, se deben analizar las restricciones a la consulta popular, que establece la propia Constitución.

Para cumplir con su tarea de Tribunal Constitucional, al examinar la constitucionalidad de la materia de la consulta, la Suprema Corte tiene la obligación de verificar que no existan violaciones a los derechos humanos protegidos por nuestro orden constitucional, haciendo abstracción de las calidades o condiciones que se les imputan a las personas que han sido involucradas directamente en la materia de la consulta, como se hizo en el presente caso.

Este máximo Tribunal Constitucional ha construido una robusta doctrina jurisprudencial, apoyándose, no en pocas ocasiones, en fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o de otros Tribunales Constitucionales nacionales o internacionales, para determinar en qué casos y bajo qué condiciones se puede sostener que se violaron los derechos fundamentales de una persona a quien se le imputa presuntamente la comisión de uno o varios delitos.

Entre los derechos humanos más importantes en materia penal se encuentran, sin duda, el de presunción de inocencia mientras no se dicte sentencia por juez de la causa y el de debido proceso. Derechos a los que me referí, específicamente, en mi breve intervención en el Pleno de la Suprema Corte el 1º de octubre de 2020.

En relación a estos dos derechos humanos existe también una sólida doctrina y basto acervo de jurisprudencia construido por de este tribunal Constitucional, que se ha desarrollado a lo largo de mucho tiempo y se ha adaptado a la luz de la importante reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011 y las sucesivas en este ámbito.

En el caso concreto de esta consulta, sí se violaron los derechos de presunción de inocencia y de debido proceso, conforme a los criterios, en particular el anteriormente citado, que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, así como algunos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (ver el Anexo 2 de este Voto), puesto que la materia de la consulta popular presentada por el Presidente de la República, es muy cercana a una especie de denuncia de hechos delictuosos, supuestamente cometidos por cinco expresidentes, identificados por nombres y apellidos.

Ahora bien, con base en el orden constitucional y convencional que protege en nuestro sistema jurídico a los derechos humanos, tampoco comparto el estándar de análisis de la petición formulada por el Presidente de la República, por el cual se concluye, en el párrafo 56 del proyecto, que: “… el Tribunal Pleno debe atender, por un lado, a la integralidad de las razones contenidas en la solicitud planteada y por otro, hacerlo favoreciendo la protección más amplia del derecho humano a la consulta. Esto significa que aun si el peticionario hiciese una relación de facultades de autoridades no conectadas con la temática que propone como objeto de la consulta, este Pleno estaría obligado a declarar constitucional la materia si constata que el tema es procedente conforme a los estándares constitucionales, en sujeción a los principios pro persona y de progresividad.”

Esto quizás sería válido si no estuvieran en juego los derechos humanos de personas en lo individual, que es lo que tutela nuestro régimen constitucional protector de tales derechos y sus garantías en el artículo 1º de la Constitución, puesto que precisamente la interpretación más favorable a la persona y la progresividad protegen primariamente a la persona humana.

Existe prohibición expresa en el texto constitucional sobre la limitación absoluta del objeto de la consulta si el mismo indica la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los Tratados Internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, ni las garantías para su protección. En ese sentido, la limitación o prohibición debe asumirse en forma estricta, toda vez que la protección que establece al imperio de los derechos humanos y las garantías para su protección frente a la determinación de la voluntad popular en un procedimiento de consulta, no admite las interpretaciones que pudieran resultar en el ejercicio de la figura de la democracia semi-directa sobre cualquiera de esos derechos y sus garantías. Cuando la Constitución prohíbe –no podrán ser objeto de consulta popular- lo hace de manera absoluta. Así, los derechos humanos a la presunción de inocencia y al debido proceso no se encuentran a la disposición de la determinación ciudadana en el procedimiento de consulta popular establecido por la fracción VIII del Artículo 35 de nuestra Constitución.

La segunda restricción prevista en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, consiste en que: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la consulta;”.

La Constitución claramente circunscribe y por lo tanto restringe, en este aspecto, la facultad otorgada a la Suprema Corte para que se pronuncie solamente sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta (lo que se reconoce expresamente en el párrafo 50 de la resolución). Ello significa que la Suprema Corte no está facultada para cambiar el contenido, menos el sentido de los términos expresos de la consulta original.

Bajo la limitación a la competencia de la Suprema Corte a esta segunda restricción establecida en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3º, consistente en que respecto a la materia de la consulta la Suprema Corte de Justicia de la Nación solamente puede determinar si resulta constitucional o no constitucional la materia de la consulta, el artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular -cuyo fundamento constitucional se encuentra en el numeral 7º de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución, en su fracción II, inciso a), señala textualmente que la Suprema Corte deberá: “Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.” Y en el inciso b) de ese mismo precepto se dispone que la Corte deberá: “Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios enunciados en el inciso anterior.”

De lo anterior se colige, de manera clara e indubitable, que de las normas expresas de la Constitución y la ley de la materia, la Suprema Corte no tiene facultades para modificar los términos en que se formuló la consulta, pues solamente debe declarar su constitucionalidad o su inconstitucionalidad; caso diferente es el de la pregunta, en el que, por ley, sí se le otorgaron facultades expresas a la Corte para poder modificarla en los términos antes señalados.

En este contexto, del análisis de la solicitud de consulta presentado por el Presidente de la República, queda claro que la materia de la misma era que los ciudadanos votaran, respecto de sí se debía o no investigar y sancionar a cinco ex Presidentes de la República identificados por nombre y apellido, por la presunta comisión de delitos (identificados algunos en el texto de la solicitud) efectuados por ellos antes, durante y después de sus respectivas gestiones, tal y como estaba señalado en la pregunta original planteada en el mismo documento. Esto se corrobora, en particular, de la lectura de los considerandos cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo, décimo y décimo segundo, de la solicitud de consulta popular presentada por el Presidente de la República.

No obstante, en la resolución mayoritaria si hubo un cambio importante en la materia de la consulta, lo que, inclusive, se reconoce en la resolución en el párrafo 69, al tenor siguiente: “69. Sin embargo, este Pleno considera que es razonable acoger como potencial descripción una materia distinta, cuyo tema sería el esclarecimiento de hecho pasados mediante las facultades discrecionales de los órganos representativos que servirían a ese fin, sin interferir en el ámbito de garantías del derecho humano de acceso a la justicia y en la reparación de daños de las víctimas, entre otros derechos que podrían verse restringidos. Esta descripción permite expandir y garantizar el derecho humano de carácter político a la consulta popular.”

Lo que se hizo en la resolución fue una interpretación, mediante la cual, reconocida expresamente en la primera frase del párrafo 76 en los siguientes términos: “(se) transforma la materia de la consulta en constitucionalmente válida, pues no actualiza ninguna de las restricciones del numeral 3 de la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Federal.”

Con ello se violó, en mi opinión, lo dispuesto en el artículo 35, fracción VIII del numeral 3º, y lo señalado en el artículo 26, fracción II, inciso a) de la Ley Federal de Consulta Popular.

II. La pregunta modificada por la mayoría.

Coincido en que la pregunta construida por la mayoría responde a la materia de la consulta modificada en la resolución; lo que se reconoce en distintas partes de la misma. Ya me he ocupado de algunas de ellas.

Por ello, respetuosamente difiero de las afirmaciones reiteradas en la resolución, en el sentido de que la consulta sigue teniendo la misma materia, por las razones ya explicadas antes y por las adicionales que señalaré en este apartado del voto particular que formulo.

La pregunta original era la que se transcribe textualmente a continuación:

¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.

La que quedó plasmada en la resolución es la que se transcribe textualmente a continuación:

¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?

Se pone en duda la afirmación que se señala en la resolución sobre la consulta popular, en el sentido de que la Suprema Corte no ejerce una función jurisdiccional, sino de control ex ante al interior de un procedimiento, cuyo propósito es potenciar el derecho político, en el cual no cabe hablar de una Litis específica (párrafo 84 de la resolución), pero reconozco que es un tema debatible. Sin embargo, me atrevo a defender el carácter con que actuamos como jueces constitucionales al evaluar la materia de una consulta popular, para determinar si es conforme con la Constitución o no lo es. Me parece que para ello sí ejercemos tal calidad de juzgadores, justamente en sede constitucional, puesto que con autonomía e independencia hacemos un juicio sobre casos de altísima complejidad, que si bien no tiene la condición de ser un juicio entre partes, tiene algunas de las características de la función jurisdiccional, toda vez que el escrutinio que se realiza debe concluir con una resolución sobre la constitucionalidad de la materia de una consulta popular, mediante una resolución definitiva e inatacable y vinculante para quien la promueve; y, eventualmente, si realizada la consulta existe una participación total de cuando menos el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, tal y como lo señala el artículo 35, fracción VIII, numeral 2° de nuestra Constitución.

En este ámbito también considero que, a diferencia de lo que se sostiene en la resolución, la participación de al menos el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en el listado nominal de electores, estando a la literalidad del artículo 35 de la Constitución, en el citado numeral 2º de su fracción VIII, sí vincula a todas las autoridades que tuviesen competencia en relación a la materia de la consulta. En el presente caso también sería vinculante para las autoridades competentes en los ámbitos de procuración y administración de justicia.

Por lo que hace a la pregunta es evidente, en mi opinión, el cambio de fondo que se introdujo en ella respecto al texto original planteado por el titular del Poder Ejecutivo, que finalmente quedó en la resolución, y que dicho cambio tuvo como objeto purgar los vicios de inconstitucionalidad que conllevaba la pregunta original, tal y como se reconoce en los párrafos 87 a 108 de la resolución.

También en relación a este tema quiero precisar que me pronuncié a favor de aprobarla por su razonable pertinencia con la materia que se determinó en la resolución mayoritaria; efectivamente considero que al modificar la materia original de la consulta, la pregunta es congruente y deriva de lo que se definió sobre los alcances de la materia, en el cuerpo de la resolución adoptada por la mayoría.

No obstante, quiero reiterar que voté en la sesión pública del Pleno a favor de la pregunta, obligado por la mayoría y con reserva de criterio; y, por tanto, también deseo aclarar los alcances de esas puntualizaciones.

Voté obligado por la mayoría porque, como ya lo precisé antes, estimé que razonablemente la pregunta responde al contenido modificado de la materia de la consulta popular, que finalmente aprobó la mayoría.

Voté con reserva de criterio, porque yo considero, con todo respeto a la mayoría, que la pregunta plasmada en la resolución no responde a la materia original planteada por el Presidente de la República por las razones antes señaladas, la cual tenía un alcance muy diferente al que se le da en la resolución.

Ello se hizo a pesar, como ya lo manifesté, de que la Suprema Corte no tiene facultades para realizar modificaciones a la materia de la consulta popular toda vez que la Constitución solo autoriza que la Corte pueda resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta. La Ley Federal de Consulta Popular también es clara cuando señala que en el procedimiento la Suprema Corte deberá: “Resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa, o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.”; por ello estimo que, con muchos de los razonamientos incorporados en la resolución y con el contenido y sentido de la pregunta que quedó aprobada, se confirma que la materia original sí resultaba inconstitucional.

Como lo expresé muy sucintamente en la sesión pública del primero de octubre de 2020, en que se resolvió la solicitud de consulta popular presentada por el titular del Poder Ejecutivo Federal, reconociendo la trascendencia del mecanismo de consulta popular, como instrumento de la participación directa de los ciudadanos en “temas de trascendencia nacional y regional”, me manifesté de acuerdo con el proyecto presentado a nuestra consideración por el Ministro Luis María Aguilar Morales, separándome de algunas consideraciones y por consideraciones adicionales y manifesté que, para el caso de que el proyecto presentado no alcanzare la mayoría, plasmaría mis razones más extensamente en un voto particular.

Reitero ahora que mi posición, máxime cuando se encuentran involucrados derechos humanos que están en juego, solo responde a la convicción, como juez constitucional, de actuar y resolver esos casos tomando en cuenta los valores y principios que subyacen en los preceptos de nuestra Constitución, en los tratados internacionales, así como en la doctrina constitucional jurisdiccional que han construido la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, precisamente para la protección de esos derechos, haciendo abstracción de cualquier otro interés, e independientemente de las sujetos involucrados.
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